新華社北京1月23日電

中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見

（2017年1月9日）

耕地是我國最為寶貴的資源,，關(guān)系十幾億人吃飯大事,，必須保護(hù)好，絕不能有閃失,。近年來,，按照黨中央、國務(wù)院決策部署,，各地區(qū)各有關(guān)部門積極采取措施,，強化主體責(zé)任，嚴(yán)格落實占補平衡制度,，嚴(yán)守耕地紅線,，耕地保護(hù)工作取得顯著成效。當(dāng)前,，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn),，耕地后備資源不斷減少,，實現(xiàn)耕地占補平衡,、占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全,，耕地保護(hù)面臨多重壓力,。為進(jìn)一步加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡工作，現(xiàn)提出如下意見,。

一,、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中,、四中,、五中、六中全會精神,，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略,，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念,，按照黨中央,、國務(wù)院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破,、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，著力加強耕地數(shù)量,、質(zhì)量,、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，著力加強耕地管控,、建設(shè),、激勵多措并舉保護(hù)，采取更加有力措施,，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理,，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略,，提高糧食綜合生產(chǎn)能力,，保障國家糧食安全，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo),、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢構(gòu)筑堅實的資源基礎(chǔ),。

（二）基本原則

——堅持嚴(yán)保嚴(yán)管。強化耕地保護(hù)意識,，強化土地用途管制,，強化耕地質(zhì)量保護(hù)與提升,，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數(shù)量不到位、補充耕地質(zhì)量不到位的問題,，堅決防止占多補少,、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象,。已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破,，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

——堅持節(jié)約優(yōu)先,。統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地,，嚴(yán)控增量、盤活存量,、優(yōu)化結(jié)構(gòu),、提高效率，實行建設(shè)用地總量和強度雙控,，提高土地節(jié)約集約利用水平,，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

——堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào),。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,，強化耕地保護(hù)主體責(zé)任，健全利益調(diào)節(jié)機制,，激勵約束并舉,，完善監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟社會發(fā)展,、生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)籌,，耕地保護(hù)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

——堅持改革創(chuàng)新,。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求,，突出問題導(dǎo)向，完善永久基本農(nóng)田管控體系,，改進(jìn)耕地占補平衡管理方式,，實行占補平衡差別化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道,，不斷完善耕地保護(hù)和占補平衡制度,，把握好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系。

（三）總體目標(biāo),。牢牢守住耕地紅線,，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升,。到2020年,，全國耕地保有量不少于18.65億畝,，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝,、力爭建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保谷物基本自給,、口糧絕對安全提供資源保障,。耕地保護(hù)制度和占補平衡政策體系不斷完善，促進(jìn)形成保護(hù)更加有力,、執(zhí)行更加順暢,、管理更加高效的耕地保護(hù)新格局。

二,、嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地

（四）加強土地規(guī)劃管控和用途管制,。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴(yán)核定新增建設(shè)用地規(guī)模,，優(yōu)化建設(shè)用地布局,，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。實行新增建設(shè)用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平,、補充耕地能力掛鉤,，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放,、補充耕地能力不足的區(qū)域,，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計劃。探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制,，強化非農(nóng)建設(shè)占用耕地的轉(zhuǎn)用管控,。

（五）嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)。全面完成永久基本農(nóng)田劃定,，將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準(zhǔn)前先行核定并上圖入庫,、落地到戶,，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相結(jié)合，將永久基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上,。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田,，實行重點保護(hù)。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定,，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途,。強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束，各地區(qū)各有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè),、基礎(chǔ)設(shè)施,、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃,，推進(jìn)多規(guī)合一過程中，應(yīng)當(dāng)與永久基本農(nóng)田布局充分銜接,，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界,。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的,，在可行性研究階段,，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證,，通過國土資源部用地預(yù)審,；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃,，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批,。

（六）以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力。實施建設(shè)用地總量和強度雙控行動,，逐級落實“十三五”時期建設(shè)用地總量和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降的目標(biāo)任務(wù),。盤活利用存量建設(shè)用地，推進(jìn)建設(shè)用地二級市場改革試點,，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組,。完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系,，規(guī)范建設(shè)項目節(jié)地評價，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式,，強化節(jié)約集約用地目標(biāo)考核和約束,，推動有條件的地區(qū)實現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增長，促進(jìn)新增建設(shè)不占或盡量少占耕地,。

三,、改進(jìn)耕地占補平衡管理

（七）嚴(yán)格落實耕地占補平衡責(zé)任。完善耕地占補平衡責(zé)任落實機制,。非農(nóng)建設(shè)占用耕地的,，建設(shè)單位必須依法履行補充耕地義務(wù)，無法自行補充數(shù)量,、質(zhì)量相當(dāng)耕地的,，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。地方各級政府負(fù)責(zé)組織實施土地整治,，通過土地整理,、復(fù)墾、開發(fā)等推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地數(shù)量,、提升耕地質(zhì)量,，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔,、國家適度統(tǒng)籌為補充,，落實補充耕地任務(wù)。各?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）政府要依據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質(zhì)量狀況等，制定差別化的耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn),。對經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的,，繳費標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗亻_墾費最高標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。

（八）大力實施土地整治,，落實補充耕地任務(wù),。各省（自治區(qū),、直轄市）政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實本地區(qū)年度補充耕地任務(wù),，確保省域內(nèi)建設(shè)占用耕地及時保質(zhì)保量補充到位。拓展補充耕地途徑,，統(tǒng)籌實施土地整治,、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等,，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務(wù)。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)前提下,，科學(xué)劃定宜耕土地后備資源范圍,，禁止開墾嚴(yán)重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開墾耕地,，禁止違規(guī)毀林開墾耕地,。鼓勵地方統(tǒng)籌使用相關(guān)資金實施土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。充分發(fā)揮財政資金作用,，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式,、以獎代補等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目,，多渠道落實補充耕地任務(wù),。（未完待續(xù)）

（九）規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理。縣（市,、區(qū)）政府無法在本行政轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)耕地占補平衡的,，可在市域內(nèi)相鄰的縣（市、區(qū)）調(diào)劑補充,，仍無法實現(xiàn)耕地占補平衡的,，可在省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補充。各?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）要規(guī)范補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，完善價格形成機制,，綜合考慮補充耕地成本,、資源保護(hù)補償和管護(hù)費用等因素，制定調(diào)劑指導(dǎo)價格,。

（十）探索補充耕地國家統(tǒng)籌,。根據(jù)各地資源環(huán)境承載狀況、耕地后備資源條件,、土地整治新增耕地潛力等,，分類實施補充耕地國家統(tǒng)籌。耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市,，新增建設(shè)占用耕地后,，新開墾耕地數(shù)量不足以補充所占耕地數(shù)量的，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌,；資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束,、補充耕地能力嚴(yán)重不足的省份，對由于實施國家重大建設(shè)項目造成的補充耕地缺口,，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌,。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，有關(guān)省份按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)向中央財政繳納跨省補充耕地資金,，中央財政統(tǒng)籌安排落實國家統(tǒng)籌補充耕地任務(wù)所需經(jīng)費,，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務(wù)?？缡⊙a充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮補充耕地成本,、資源保護(hù)補償、管護(hù)費用及區(qū)域差異等因素確定,，具體辦法由財政部會同國土資源部另行制定,。

（十一）嚴(yán)格補充耕地檢查驗收。市縣政府要加強對土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的全程管理,，規(guī)范項目規(guī)劃設(shè)計,，強化項目日常監(jiān)管和施工監(jiān)理。做好項目竣工驗收，嚴(yán)格新增耕地數(shù)量認(rèn)定,，依據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)程評定新增耕地質(zhì)量。經(jīng)驗收合格的新增耕地,，應(yīng)當(dāng)及時在年度土地利用變更調(diào)查中進(jìn)行地類變更,。省級政府要做好對市縣補充耕地的檢查復(fù)核，確保數(shù)量質(zhì)量到位,。

四,、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護(hù)

（十二）大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。各?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）要根據(jù)全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃和全國土地整治規(guī)劃的安排，逐級分解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù),，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核,。建立政府主導(dǎo),、社會參與的工作機制，以財政資金引導(dǎo)社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),，充分調(diào)動各方積極性,。加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期管護(hù)，按照誰使用,、誰管護(hù)和誰受益,、誰負(fù)責(zé)的原則，落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任,。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況要統(tǒng)一納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺,，實行在線監(jiān)管，統(tǒng)一評估考核,。

（十三）實施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動,。全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，市縣政府要切實督促建設(shè)單位落實責(zé)任,，將相關(guān)費用列入建設(shè)項目投資預(yù)算,，提高補充耕地質(zhì)量。將中低質(zhì)量的耕地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍,，實施提質(zhì)改造，在確保補充耕地數(shù)量的同時,，提高耕地質(zhì)量,，嚴(yán)格落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu),。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程,、生物,、農(nóng)藝等措施,，開展退化耕地綜合治理,、污染耕地阻控修復(fù)等，加速土壤熟化提質(zhì),，實施測土配方施肥,，強化土壤肥力保護(hù)，有效提高耕地產(chǎn)能,。

（十四）統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息,。對25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地,、重要水源地15－25度坡耕地,、嚴(yán)重污染耕地等有序開展退耕還林還草，不得將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農(nóng)田,，不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目,，不得擅自將永久基本農(nóng)田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍,。積極穩(wěn)妥推進(jìn)耕地輪作休耕試點,，加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地,，不得改變耕地地類,，不得削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加大輪作休耕耕地保護(hù)和改造力度,，優(yōu)先納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍,。因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻,、深施肥料,、糧豆輪作套作的保護(hù)性耕作制度，提高土壤有機質(zhì)含量,，平衡土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合,，多措并舉保護(hù)提升耕地產(chǎn)能,。

（十五）加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測,。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度,，完善評價指標(biāo)體系和評價方法,，定期對全國耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進(jìn)行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果,。完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測成果更新。

五,、健全耕地保護(hù)補償機制

（十六）加強對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補償激勵,。積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護(hù)面積,、耕地質(zhì)量狀況,、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率,，以及耕地保護(hù)任務(wù)量等因素,，統(tǒng)籌安排資金，按照誰保護(hù),、誰受益的原則,，加大耕地保護(hù)補償力度。鼓勵地方統(tǒng)籌安排財政資金,，對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補,。獎補資金發(fā)放要與耕地保護(hù)責(zé)任落實情況掛鉤，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)與修繕,、地力培育,、耕地保護(hù)管理等。

（十七）實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié),。在生態(tài)條件允許的前提下,，支持耕地后備資源豐富的國家重點扶貧地區(qū)有序推進(jìn)土地整治增加耕地，補充耕地指標(biāo)可對口向省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)劑,，補充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益由縣級政府通過預(yù)算安排用于耕地保護(hù),、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）政府統(tǒng)籌耕地保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持占用耕地地區(qū)在支付補充耕地指標(biāo)調(diào)劑費用基礎(chǔ)上,，通過實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種方式，對口扶持補充耕地地區(qū),，調(diào)動補充耕地地區(qū)保護(hù)耕地的積極性,。

六,、強化保障措施和監(jiān)管考核

（十八）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各有關(guān)部門要按照本意見精神,，抓緊研究制定貫徹落實具體方案,，強化耕地保護(hù)工作責(zé)任和保障措施。建立黨委領(lǐng)導(dǎo),、政府負(fù)責(zé),、部門協(xié)同、公眾參與,、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機制，地方各級黨委和政府要樹立保護(hù)耕地的強烈意識,，切實擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任,，采取積極有效措施，嚴(yán)格源頭控制,，強化過程監(jiān)管,，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)全面落實；地方各級政府主要負(fù)責(zé)人要承擔(dān)起耕地保護(hù)第一責(zé)任人的責(zé)任,，組織相關(guān)部門按照職責(zé)分工履職盡責(zé),，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保護(hù)耕地的積極性,，形成保護(hù)耕地合力,。

（十九）嚴(yán)格監(jiān)督檢查。完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺,，擴大全天候遙感監(jiān)測范圍,，對永久基本農(nóng)田實行動態(tài)監(jiān)測，加強對土地整治過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù),，強化耕地保護(hù)全流程監(jiān)管,。加強耕地保護(hù)信息化建設(shè)，建立耕地保護(hù)數(shù)據(jù)與信息部門共享機制,。健全土地執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制,，嚴(yán)肅查處土地違法違規(guī)行為。國家土地督察機構(gòu)要加強對省級政府實施土地利用總體規(guī)劃,、履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任,、健全耕地保護(hù)制度等情況的監(jiān)督檢查。

（二十）完善責(zé)任目標(biāo)考核制度,。完善省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農(nóng)田保護(hù)情況,、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成情況,、補充耕地任務(wù)完成情況,、耕地占補平衡落實情況等。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),，國土資源部會同農(nóng)業(yè)部,、國家統(tǒng)計局等有關(guān)部門下達(dá)省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，作為考核依據(jù),。各省級政府要層層分解耕地保護(hù)任務(wù),，落實耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，完善考核制度和獎懲機制,。耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核,、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的重要內(nèi)容。探索編制土地資源資產(chǎn)負(fù)債表,，完善耕地保護(hù)責(zé)任考核體系,。實行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，對履職不力,、監(jiān)管不嚴(yán),、失職瀆職的，依紀(jì)依規(guī)追究黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,。