原標題：冰凍20年再開閘,，縣長“齊刷刷”改任市長

撰文|陸銘

撤縣設市被凍20年后再開閘,。

最近一周內(nèi)，政知局（微信ID:bqzhengzhiju）注意到陜西、浙江,、湖南,、四川四省先后傳來撤縣設市的消息,。

4月10日,，陜西省民政廳消息稱，經(jīng)國務院批準,，民政部同意撤銷神木縣,，設立縣級神木市，由陜西省直轄,，榆林市代管,；

4月11日浙江媒體報道，經(jīng)國務院批準,，同意撤銷玉環(huán)縣,，設立縣級玉環(huán)市，由浙江省直轄,，臺州市代管,；

4月12日，湖南媒體報道,，經(jīng)國務院批準,，同意撤銷寧鄉(xiāng)縣，設立縣級寧鄉(xiāng)市,，由湖南省直轄,，長沙市代管；

同日,，四川民政廳發(fā)布消息,，經(jīng)國務院批準，同意撤銷隆昌縣,，設立縣級隆昌市，由四川省直轄,，內(nèi)江市代管,；

政知君此前關注過撤縣設區(qū)，撤縣設市與撤縣設區(qū)一字只差,，到底差在哪里,？

解凍

撤縣設市，指將符合條件的縣提升為縣級市,，由省直接管轄,。

說起來這項改革由來已久,，1986年國務院轉批民政部《關于調(diào)整設市標準和市領導縣條件的報告》規(guī)定：非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上,，已成為該地經(jīng)濟中心的鎮(zhèn),，可以設置市的建制。1993年國務院轉批民政部《關于調(diào)整設市標準的報告》對撤縣設市有了更詳細的標準,，包含了人口,、GDP、財政收入等眾多指標,。

設立縣級市的標準

上述《標準》出臺后,，各地紛紛撤縣設市搶占機會，直到1997年國務院考慮到許多地方盲目追求縣改市造成的“假性城市化”,、耕地占用等問題,，決定“暫停審批縣改市”。

此次再度開閘,，國家行政學院經(jīng)濟學部教授馮俏彬認為,，這是順應我國當今城市化進程的表現(xiàn)，是社會各方面都樂見其成的結果,。

這些年,，隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展顯著,，一些縣發(fā)展迅速,，市管縣體制已成為束縛其發(fā)展的“裹腳布”，“小馬拉大車”,、“大腳套小鞋”跡象顯著,。為把“強”縣從“弱”市的束縛中“解救”出來，早在2010年2月召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上,，官方正式提出,，我國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口,、經(jīng)濟,、財政、稅收以及城市建設達到一定規(guī)模和標準的縣(鎮(zhèn)),，適度改設為市,，以為重啟撤縣設市奠定制度基礎。

今年3月5日,，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出,，要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市,，發(fā)揮城市群輻射帶動作用,?！背房h設市由此解凍。

設市

那么撤縣設市之后,，對縣來說,，到底有哪些變化呢？

這要從縣級市與縣的區(qū)別說起：

一是在上級政府對他們的定位上,，縣一般以農(nóng)業(yè)為主,，而縣級市則一般被定義為以工商業(yè)或服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主；

二是在政府部門設置上,，縣涉農(nóng)部門較多,，而縣級市則城市社會經(jīng)濟管理部門較多；

三是在撥付轉移支付上,，縣的轉移支付一般只能用于農(nóng)業(yè)相關領域,，而縣級市還可用于城市建設相關領域；

四是縣級市可以征收并使用城市維護建設稅,，縣卻不可以,。

因此，對于被改縣的紅利,，可以看出有以下幾點：

首先,，縣級市的影響和外界對其的看法都比縣要高，且在工商業(yè)發(fā)展和城市建設等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策,，有利于招商引資,、吸引人才，同時也有利于提高居民的自豪感,；

其次,，縣級市比縣擁有更寬的行政管理范圍、更多的社會經(jīng)濟管理權限和更豐厚的財政資金,；

再次,，縣級市政府領導更容易受到重視和提拔，官員的等級和待遇,、福利也都比縣要高,；

最后，縣級市比縣更容易爭取到項目,、資金和政策傾斜,，且還能得到一批相當可觀的城市建設費用。

設區(qū)

與撤縣設市密切相關的就是撤縣設區(qū),。

撤縣設區(qū),，指的是將地級市轄區(qū)的縣（市）撤銷行政編制,，納入該地級市的轄區(qū)直接管轄,。

作為我國市縣行政區(qū)劃調(diào)整的重要形式之一,，早在1997年“撤縣設市”被明令禁止后，許多地區(qū)為推動當?shù)氐某鞘谢母锞娃D而將目光投向了“撤縣設區(qū)”,，直到2005年,，撤縣設區(qū)的熱潮才在中央的嚴格限制下漸漸冷卻。

對地方來說,，推動撤縣設區(qū)的動機有三：

一是撤縣設區(qū)后,，該區(qū)縣的所有數(shù)據(jù)將計入城市，城市在績效評估中將獲得更大優(yōu)勢,；

二是撤縣設區(qū)利于地級市盤活更多土地資源,，獲得更多“土地財政”；

三是盡可能多地保住既得利益和權力,。

撤縣設區(qū)的好處也顯而易見：

一方面,，該區(qū)的招商引資、產(chǎn)業(yè)布局,、基礎設施建設等也將納入整個城市進行整體規(guī)劃,，政府的公共服務水平也將從過去的縣級水平提升到地市級水平，縣城居民也將成為市民,；

另一方面,，相應官員的行政級別會有所提升，將由享受縣處級待遇,，變?yōu)橄硎芨睆d級干部待遇,，住房標準、工資標準都會相應調(diào)高,。

因此,，對縣來說，撤縣設區(qū)也非常具有吸引力,。

爭執(zhí)

在具體實踐中,，是撤縣設市還是撤縣設區(qū)會有意見不一致的情況。

比如2013年5月,，浙江長興縣擬實行撤縣設區(qū),，劃入湖州市，卻遭遇了縣城官民千人集體抵制,、抗議,。原因很簡單，長興作為省直管改革后的浙江財政省直管縣,，原本是上交財政的20%到省里,，剩下的80%留給自己，變成區(qū)之后,，一半要交給湖州市——假設長興今年財政收入70個億,，縣改區(qū)后,，就有35億要交給湖州。

長興二百多名老干部上書縣委的材料顯示,，1992年湖州市區(qū)財政收入是長興的四倍——長興財政收入8100萬,，湖州3.2億。到2012年,，差距縮小到1.5倍——長興66.2億,，湖州市區(qū)97.5億。就在2007年湖州市構想撤縣設區(qū)時,，長興縣卻一直在為撤縣設市做準備,，最終湖州市面對洶涌民意，決定暫停撤縣設區(qū)計劃,。

馮俏彬教授告訴政知局（微信ID:bqzhengzhiju）：“撤縣設市之后,，其政府權力更為完整，撤縣設區(qū)后則不盡然,，所以會有反對的聲音,。但一個地方應該撤縣設市還是設區(qū)，應該由當?shù)氐某鞘谢胶徒?jīng)濟結構等客觀因素決定,，不能以小部分人的意志為轉移,。”

未來

最后,，說一說省直管縣改革,，這項改革始終伴隨著撤縣設區(qū)和撤縣設市，并且,，黨的十八大報告,、三中全會《決定》都指出，要“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置,，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”,。

說之前，先要簡單解釋下中國現(xiàn)有的行政區(qū)劃體系,。

新中國成立后,，我國基本沿用民國時期的行政區(qū)劃體制，即在“下管一級”體制下,，將行政區(qū)域劃分為省,、縣、鄉(xiāng)三級,。1983年,，為了改變城鄉(xiāng)二元結構，精簡機構、控制規(guī)模,，整合資源,、統(tǒng)一市場，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng),，推動區(qū)域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國開始在全國全面推行“市管縣”體制,。

行政區(qū)劃

但是隨著中國的市場經(jīng)濟進入穩(wěn)步發(fā)展階段,，市管縣體制下的弊端逐步暴露：90年代中后期，市級政府的“市本位”傾向日益嚴重,，實際形成了農(nóng)村支援城市的態(tài)勢,，縣體制的正能量逐漸減弱，并逐漸偏離其初衷,。

省直管縣體制改革因此而生,。這項改革意在減少行政層級，實現(xiàn)市縣分治,，這意味著縣的自主權將得到巨大提升,，縣能掌握的財力也將得到巨大增加，并且縣升為縣級市甚至地級市的可能性也將得到極大提升,。這對于縣來說無疑是重大利好,，但對于地級市來說，省直管縣意味著權力的大量流失,，地級市因此不愿放棄對縣的直接管轄權,。

客觀來看，依情況與條件不同,，城市化進程中,，縣至少有三種出路，一是撤縣設市,，二是變成市轄區(qū),，三是繼續(xù)保持縣本身。但具體選擇哪條路要根據(jù)情況而定,。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞曾對媒體表示,，大城市發(fā)展到目前階段，具有對外擴張的客觀要求,，把縣的規(guī)劃權和建設權上收,，有利于大城市在自己的轄區(qū)內(nèi)進行統(tǒng)一規(guī)劃。但是對于廣大的三四線城市來說,，如果主城區(qū)太弱,，對周圍輻射能力不夠大，尤其是如果縣和地級市離得很遠，市的帶動力量不大,，改成區(qū)對當?shù)胤炊焕?/p>

資料|澎湃新聞,、南方周末、雷皓樺碩士論文：《市縣行政區(qū)劃改革路徑分析：基于層次分析法視角》等

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