原標(biāo)題：冰凍20年再開閘，縣長“齊刷刷”改任市長

撰文|陸銘

撤縣設(shè)市被凍20年后再開閘。

最近一周內(nèi)，政知局（微信ID:bqzhengzhiju）注意到陜西、浙江,、湖南、四川四省先后傳來撤縣設(shè)市的消息,。

4月10日,，陜西省民政廳消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),，民政部同意撤銷神木縣,，設(shè)立縣級神木市，由陜西省直轄,，榆林市代管,；

4月11日浙江媒體報道，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),，同意撤銷玉環(huán)縣,，設(shè)立縣級玉環(huán)市，由浙江省直轄,，臺州市代管,；

4月12日，湖南媒體報道,，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),，同意撤銷寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級寧鄉(xiāng)市,，由湖南省直轄,，長沙市代管,；

同日，四川民政廳發(fā)布消息,，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),，同意撤銷隆昌縣，設(shè)立縣級隆昌市,，由四川省直轄,，內(nèi)江市代管；

政知君此前關(guān)注過撤縣設(shè)區(qū),，撤縣設(shè)市與撤縣設(shè)區(qū)一字只差,，到底差在哪里？

解凍

撤縣設(shè)市,，指將符合條件的縣提升為縣級市,，由省直接管轄。

說起來這項改革由來已久,，1986年國務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報告》規(guī)定：非農(nóng)業(yè)人口6萬以上,，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn),，可以設(shè)置市的建制,。1993年國務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報告》對撤縣設(shè)市有了更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，包含了人口,、GDP,、財政收入等眾多指標(biāo)。

設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)

上述《標(biāo)準(zhǔn)》出臺后,，各地紛紛撤縣設(shè)市搶占機(jī)會,，直到1997年國務(wù)院考慮到許多地方盲目追求縣改市造成的“假性城市化”、耕地占用等問題,，決定“暫停審批縣改市”,。

此次再度開閘，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬認(rèn)為,，這是順應(yīng)我國當(dāng)今城市化進(jìn)程的表現(xiàn),，是社會各方面都樂見其成的結(jié)果。

這些年,，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展顯著，一些縣發(fā)展迅速,，市管縣體制已成為束縛其發(fā)展的“裹腳布”,，“小馬拉大車”、“大腳套小鞋”跡象顯著,。為把“強(qiáng)”縣從“弱”市的束縛中“解救”出來,，早在2010年2月召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上,，官方正式提出，我國將積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn),，把人口,、經(jīng)濟(jì)、財政,、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn)),，適度改設(shè)為市，以為重啟撤縣設(shè)市奠定制度基礎(chǔ),。

今年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中明確提出,，要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展,，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用,?！背房h設(shè)市由此解凍。

設(shè)市

那么撤縣設(shè)市之后,，對縣來說,，到底有哪些變化呢？

這要從縣級市與縣的區(qū)別說起：

一是在上級政府對他們的定位上,，縣一般以農(nóng)業(yè)為主,，而縣級市則一般被定義為以工商業(yè)或服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主；

二是在政府部門設(shè)置上,，縣涉農(nóng)部門較多,，而縣級市則城市社會經(jīng)濟(jì)管理部門較多；

三是在撥付轉(zhuǎn)移支付上,，縣的轉(zhuǎn)移支付一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域,，而縣級市還可用于城市建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域；

四是縣級市可以征收并使用城市維護(hù)建設(shè)稅,，縣卻不可以,。

因此，對于被改縣的紅利,，可以看出有以下幾點(diǎn)：

首先,，縣級市的影響和外界對其的看法都比縣要高，且在工商業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策,，有利于招商引資,、吸引人才，同時也有利于提高居民的自豪感,；

其次,，縣級市比縣擁有更寬的行政管理范圍,、更多的社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和更豐厚的財政資金；

再次,，縣級市政府領(lǐng)導(dǎo)更容易受到重視和提拔,，官員的等級和待遇、福利也都比縣要高,；

最后,，縣級市比縣更容易爭取到項目、資金和政策傾斜,，且還能得到一批相當(dāng)可觀的城市建設(shè)費(fèi)用,。

設(shè)區(qū)

與撤縣設(shè)市密切相關(guān)的就是撤縣設(shè)區(qū)。

撤縣設(shè)區(qū),，指的是將地級市轄區(qū)的縣（市）撤銷行政編制,，納入該地級市的轄區(qū)直接管轄。

作為我國市縣行政區(qū)劃調(diào)整的重要形式之一,，早在1997年“撤縣設(shè)市”被明令禁止后,，許多地區(qū)為推動當(dāng)?shù)氐某鞘谢母锞娃D(zhuǎn)而將目光投向了“撤縣設(shè)區(qū)”，直到2005年,，撤縣設(shè)區(qū)的熱潮才在中央的嚴(yán)格限制下漸漸冷卻,。

對地方來說，推動撤縣設(shè)區(qū)的動機(jī)有三：

一是撤縣設(shè)區(qū)后,，該區(qū)縣的所有數(shù)據(jù)將計入城市,，城市在績效評估中將獲得更大優(yōu)勢；

二是撤縣設(shè)區(qū)利于地級市盤活更多土地資源,，獲得更多“土地財政”,；

三是盡可能多地保住既得利益和權(quán)力。

撤縣設(shè)區(qū)的好處也顯而易見：

一方面,，該區(qū)的招商引資,、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也將納入整個城市進(jìn)行整體規(guī)劃,，政府的公共服務(wù)水平也將從過去的縣級水平提升到地市級水平,，縣城居民也將成為市民；

另一方面,，相應(yīng)官員的行政級別會有所提升,，將由享受縣處級待遇，變?yōu)橄硎芨睆d級干部待遇,，住房標(biāo)準(zhǔn),、工資標(biāo)準(zhǔn)都會相應(yīng)調(diào)高。

因此,，對縣來說,，撤縣設(shè)區(qū)也非常具有吸引力,。

爭執(zhí)

在具體實(shí)踐中，是撤縣設(shè)市還是撤縣設(shè)區(qū)會有意見不一致的情況,。

比如2013年5月,，浙江長興縣擬實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)，劃入湖州市,，卻遭遇了縣城官民千人集體抵制,、抗議。原因很簡單,，長興作為省直管改革后的浙江財政省直管縣,，原本是上交財政的20%到省里，剩下的80%留給自己,，變成區(qū)之后,，一半要交給湖州市——假設(shè)長興今年財政收入70個億，縣改區(qū)后,，就有35億要交給湖州。

長興二百多名老干部上書縣委的材料顯示,，1992年湖州市區(qū)財政收入是長興的四倍——長興財政收入8100萬,，湖州3.2億。到2012年,，差距縮小到1.5倍——長興66.2億,，湖州市區(qū)97.5億。就在2007年湖州市構(gòu)想撤縣設(shè)區(qū)時,，長興縣卻一直在為撤縣設(shè)市做準(zhǔn)備,，最終湖州市面對洶涌民意，決定暫停撤縣設(shè)區(qū)計劃,。

馮俏彬教授告訴政知局（微信ID:bqzhengzhiju）：“撤縣設(shè)市之后,，其政府權(quán)力更為完整，撤縣設(shè)區(qū)后則不盡然,，所以會有反對的聲音,。但一個地方應(yīng)該撤縣設(shè)市還是設(shè)區(qū)，應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐某鞘谢胶徒?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等客觀因素決定,，不能以小部分人的意志為轉(zhuǎn)移,。”

未來

最后,，說一說省直管縣改革,，這項改革始終伴隨著撤縣設(shè)區(qū)和撤縣設(shè)市，并且,，黨的十八大報告,、三中全會《決定》都指出,，要“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”,。

說之前,，先要簡單解釋下中國現(xiàn)有的行政區(qū)劃體系。

新中國成立后,，我國基本沿用民國時期的行政區(qū)劃體制,，即在“下管一級”體制下，將行政區(qū)域劃分為省,、縣,、鄉(xiāng)三級。1983年,，為了改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),，精簡機(jī)構(gòu)、控制規(guī)模,，整合資源,、統(tǒng)一市場，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng),，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,，我國開始在全國全面推行“市管縣”體制。

行政區(qū)劃

但是隨著中國的市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段,，市管縣體制下的弊端逐步暴露：90年代中后期,，市級政府的“市本位”傾向日益嚴(yán)重，實(shí)際形成了農(nóng)村支援城市的態(tài)勢,，縣體制的正能量逐漸減弱,，并逐漸偏離其初衷。

省直管縣體制改革因此而生,。這項改革意在減少行政層級,，實(shí)現(xiàn)市縣分治，這意味著縣的自主權(quán)將得到巨大提升,，縣能掌握的財力也將得到巨大增加,，并且縣升為縣級市甚至地級市的可能性也將得到極大提升。這對于縣來說無疑是重大利好,，但對于地級市來說,，省直管縣意味著權(quán)力的大量流失，地級市因此不愿放棄對縣的直接管轄權(quán),。

客觀來看,，依情況與條件不同，城市化進(jìn)程中，縣至少有三種出路,，一是撤縣設(shè)市,，二是變成市轄區(qū)，三是繼續(xù)保持縣本身,。但具體選擇哪條路要根據(jù)情況而定,。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞曾對媒體表示，大城市發(fā)展到目前階段,，具有對外擴(kuò)張的客觀要求,，把縣的規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)上收，有利于大城市在自己的轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,。但是對于廣大的三四線城市來說,，如果主城區(qū)太弱，對周圍輻射能力不夠大,，尤其是如果縣和地級市離得很遠(yuǎn),，市的帶動力量不大，改成區(qū)對當(dāng)?shù)胤炊焕?/p>

資料|澎湃新聞,、南方周末,、雷皓樺碩士論文：《市縣行政區(qū)劃改革路徑分析：基于層次分析法視角》等

相關(guān)報道:

• 國務(wù)院批準(zhǔn)這些地方撤縣設(shè)市：一字之差變化巨大