盡管中央三令五申強(qiáng)調(diào),，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令,、搞運(yùn)動(dòng)式，但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),，一些地方層層分解,、相互攀比,、調(diào)整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象,，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量持續(xù)提高,。

同時(shí)，農(nóng)民土地承包權(quán),、宅基地使用權(quán)等“三權(quán)”有償退出渠道不暢,，土地市場(chǎng)萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問(wèn)題,，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)阻力,，亟待加快試點(diǎn)改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新動(dòng)力,。

大量農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進(jìn)戶(hù)籍改革過(guò)程中,，同步開(kāi)展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道,。借助統(tǒng)計(jì)口徑改變，大量農(nóng)民都“被城鎮(zhèn)化”,。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開(kāi)展,，也能使戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升,。

在北方一個(gè)省會(huì)城市，“十二五”期間戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長(zhǎng)”,，但“十三五”規(guī)劃目標(biāo)中卻要提高8個(gè)百分點(diǎn),。當(dāng)?shù)芈毮懿块T(mén)負(fù)責(zé)人向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記 者透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標(biāo)制定的,，“但說(shuō)心里話(huà),，結(jié)合過(guò)去實(shí)際，加上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行,，完成這個(gè)指標(biāo)可能性不大”,。

由于農(nóng)民進(jìn)城不愿遷戶(hù)口現(xiàn)象普及，加上缺乏有效工作抓手,，提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點(diǎn),。一些地區(qū)將提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整,，譬如開(kāi)展撤縣設(shè)區(qū),，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。

早在2004年,，深圳市就曾對(duì)寶安,、龍崗兩區(qū)撤銷(xiāo)所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉(zhuǎn)為城市居民,，成為全國(guó)首個(gè)沒(méi)有農(nóng)村,、沒(méi)有農(nóng)民的城市。當(dāng)時(shí)的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內(nèi)也引發(fā)諸多爭(zhēng)議,。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，在當(dāng)前戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中，主要是根據(jù)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口數(shù)量統(tǒng)計(jì),，因此一些城市中的城中村,、城區(qū)近郊農(nóng)村人口仍然是農(nóng)業(yè)戶(hù)籍。目前,，不少地區(qū)都在推進(jìn)戶(hù)籍改革,，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶(hù)口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶(hù)口,。

業(yè)內(nèi)人士表示,，取消非農(nóng)戶(hù)口后，戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)將根據(jù)民政部門(mén)劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的所有人口,。這意味著城中村,、大小城市中各區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)村都將成為戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口。

通過(guò)調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑,，安徽省戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7%,，到2015年提高到27.6%,；長(zhǎng)春市戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個(gè)百分點(diǎn)。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門(mén)負(fù)責(zé)人表示,，通過(guò)撤縣設(shè)區(qū),，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，如此就能保證戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成,。

土地與人口“失調(diào)”加劇

長(zhǎng)期以來(lái),，代表城市擴(kuò)張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度,，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化一大頑疾,。近年來(lái)，城市建設(shè)用地增長(zhǎng)快于人口增長(zhǎng)的勢(shì)頭仍在進(jìn)一步放大,。

國(guó)家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示,，2010年至2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)2.84個(gè)百分點(diǎn),，城市建設(shè)用地面積年均增長(zhǎng)5.89個(gè)百分點(diǎn),，兩者相差超過(guò)3個(gè)百分點(diǎn)。

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)肖金成等業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示,，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因,，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導(dǎo)致房地產(chǎn)庫(kù)存高 企,、新區(qū)淪為鬼城,、產(chǎn)業(yè)園區(qū)荒廢長(zhǎng)草、土地利用效率低下,，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實(shí)際,，全縣人口集中到城區(qū)都無(wú)法達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)”。

值得注意的是,，城鎮(zhèn)化中大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),、農(nóng)村人口減少的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻在增加,?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2011年我國(guó)農(nóng)村人口減少1.33億人,，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝,。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺(tái)村，全村781戶(hù)村民中,，252戶(hù)存在一戶(hù)擁有兩處及以上宅基地現(xiàn)象,，占比接近三分之一。業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示,，城市建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)大與農(nóng)村建設(shè)用地不降反升的“兩頭擠”現(xiàn)象,，將對(duì)我國(guó)耕地紅線(xiàn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅,。

不少基層干部表示，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中,，涉及農(nóng)村土地制度改革的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出機(jī)制不暢,，是制約戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提升的關(guān)鍵障礙。

在武漢購(gòu)房且工作十多年的楊浩早已達(dá)到落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn),，但他一直不愿將戶(hù)口從山東老家農(nóng)村遷到武漢,。他說(shuō)，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢(qián),，但只要戶(hù)口遷出村就要直接收回,，“農(nóng)村土地退出沒(méi)有收益，還不如繼續(xù)保留,，反正零成本”,。

吉林省延吉市朝陽(yáng)川鎮(zhèn)光榮村支書(shū)金石山說(shuō)，雖然國(guó)家明確農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)不一定需要退出“三權(quán)”,，但土地承包權(quán)未來(lái)政策是否會(huì)調(diào)整,，農(nóng)民還持觀望態(tài)度，“因此接近一半村民在城區(qū)購(gòu)房,，可戶(hù)口都留在村里”,。

一些專(zhuān)家表示，目前除常規(guī)征地拆遷獲取補(bǔ)償退出,，以及重慶等少數(shù)地區(qū)借助“地票”有償退出宅基地外,，“三權(quán)”如何主動(dòng)退出缺乏制度安排，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“寧可土地撂荒,、農(nóng)房空置,，也不愿從農(nóng)村遷出戶(hù)口”。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當(dāng)前政府舉債,、土地指標(biāo)都在收緊,，加上財(cái)政收入增速放緩，導(dǎo)致約束增多,、配套滯后,、激勵(lì)不足?！币晃辉圏c(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負(fù)責(zé)人坦言,。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng),，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財(cái)政收入普遍不高,，多數(shù)屬于“吃飯”財(cái)政,，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本承擔(dān)資金主要依賴(lài)土地出讓收益。當(dāng)前三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)仍未走出“寒冬”,，城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)萎靡,，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張。

記者近期在東北采訪時(shí),，遇到正在為當(dāng)?shù)匾粋€(gè)高鐵新城項(xiàng)目發(fā)愁的一個(gè)縣級(jí)市城鎮(zhèn)化辦公室負(fù)責(zé)人周光（化名）,。這個(gè)寄望政府以土地出讓收益，吸引社會(huì)資本參與 建設(shè)的少數(shù)民族特色旅游服務(wù)區(qū)的項(xiàng)目,，接洽了包括部分央企等在內(nèi)的45家企業(yè),，仍未達(dá)成初步協(xié)議。周光說(shuō),，眼下社會(huì)資本對(duì)土地預(yù)期收益不看好,，加上投資擴(kuò) 張謹(jǐn)慎，土地?fù)Q基建的做法越來(lái)越難,。

根據(jù)《2015年國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,，2015年全國(guó)出讓國(guó)有建設(shè)用地22.14萬(wàn)公頃，出讓合同價(jià)款2.98萬(wàn)億元,，同比分別減少20.2%和 13.3%,。陜西西咸新區(qū)管委會(huì)副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產(chǎn)企業(yè)“圍著政府轉(zhuǎn)”,，現(xiàn)在部分二線(xiàn)和大量三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)仍處于庫(kù)存消化期,，土地 出讓數(shù)量與價(jià)格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇,。

就近城鎮(zhèn)化配套政策不足,，是不少地區(qū)集中反映的障礙。一些省市發(fā)改委負(fù)責(zé)人表示,，雖然國(guó)家針對(duì)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化出臺(tái)大量政策,，但從基層實(shí)際情況與操作能力出 發(fā)，只有土地增減掛鉤與政策性銀行貸款兩項(xiàng)能用得上,，其余都是散落在各個(gè)部門(mén)的如海綿城市,、地下管廊等門(mén)檻偏高、額度偏小的項(xiàng)目資金,。

多位基層工作人員指出,，基層迫切期盼的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo),、基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量“三掛鉤”實(shí)施細(xì)則遲遲未能出臺(tái),，這些政策配套問(wèn)題都亟待破解，進(jìn)而為新型城鎮(zhèn)化注入新動(dòng)力。