盡管中央三令五申強(qiáng)調(diào),，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令,、搞運動式,，但《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),，一些地方層層分解、相互攀比、調(diào)整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量持續(xù)提高,。

同時，農(nóng)民土地承包權(quán),、宅基地使用權(quán)等“三權(quán)”有償退出渠道不暢,，土地市場萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問題,，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)阻力,，亟待加快試點改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新動力,。

大量農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進(jìn)戶籍改革過程中,，同步開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道,。借助統(tǒng)計口徑改變,，大量農(nóng)民都“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開展,，也能使戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升,。

在北方一個省會城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長”,，但“十三五”規(guī)劃目標(biāo)中卻要提高8個百分點,。當(dāng)?shù)芈毮懿块T負(fù)責(zé)人向《經(jīng)濟(jì)參考報》記 者透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標(biāo)制定的,，“但說心里話,，結(jié)合過去實際，加上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行,，完成這個指標(biāo)可能性不大”,。

由于農(nóng)民進(jìn)城不愿遷戶口現(xiàn)象普及,，加上缺乏有效工作抓手,，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點。一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率,，寄希望于統(tǒng)計口徑的調(diào)整,，譬如開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道,。

早在2004年,，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉(zhuǎn)為城市居民,，成為全國首個沒有農(nóng)村,、沒有農(nóng)民的城市。當(dāng)時的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內(nèi)也引發(fā)諸多爭議,。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者了解到,，在當(dāng)前戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中，主要是根據(jù)非農(nóng)業(yè)戶口數(shù)量統(tǒng)計,，因此一些城市中的城中村,、城區(qū)近郊農(nóng)村人口仍然是農(nóng)業(yè)戶籍。目前,，不少地區(qū)都在推進(jìn)戶籍改革,，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶口,。

業(yè)內(nèi)人士表示,，取消非農(nóng)戶口后，戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計將根據(jù)民政部門劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的所有人口,。這意味著城中村,、大小城市中各區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)村都將成為戶籍城鎮(zhèn)人口。

通過調(diào)整統(tǒng)計口徑,，安徽省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7%,，到2015年提高到27.6%；長春市戶籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個百分點,。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負(fù)責(zé)人表示,，通過撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口,，如此就能保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成,。

土地與人口“失調(diào)”加劇

長期以來，代表城市擴(kuò)張的土地城鎮(zhèn)化速度,，遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度,，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來,，城市建設(shè)用地增長快于人口增長的勢頭仍在進(jìn)一步放大,。

國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2010年至2014年,，我國城鎮(zhèn)人口年均增長2.84個百分點,，城市建設(shè)用地面積年均增長5.89個百分點，兩者相差超過3個百分點,。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成等業(yè)內(nèi)專家表示,，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導(dǎo)致房地產(chǎn)庫存高 企,、新區(qū)淪為鬼城,、產(chǎn)業(yè)園區(qū)荒廢長草、土地利用效率低下,，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實際,，全縣人口集中到城區(qū)都無法達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)”。

值得注意的是,，城鎮(zhèn)化中大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),、農(nóng)村人口減少的同時，農(nóng)村居民點用地卻在增加,?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2011年我國農(nóng)村人口減少1.33億人,，農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝,。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村，全村781戶村民中,，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現(xiàn)象,，占比接近三分之一。業(yè)內(nèi)專家表示,，城市建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)大與農(nóng)村建設(shè)用地不降反升的“兩頭擠”現(xiàn)象,，將對我國耕地紅線構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

不少基層干部表示,，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中,，涉及農(nóng)村土地制度改革的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出機(jī)制不暢,，是制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的關(guān)鍵障礙。

在武漢購房且工作十多年的楊浩早已達(dá)到落戶標(biāo)準(zhǔn),，但他一直不愿將戶口從山東老家農(nóng)村遷到武漢,。他說，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢,，但只要戶口遷出村就要直接收回,，“農(nóng)村土地退出沒有收益，還不如繼續(xù)保留,，反正零成本”,。

吉林省延吉市朝陽川鎮(zhèn)光榮村支書金石山說，雖然國家明確農(nóng)民進(jìn)城落戶不一定需要退出“三權(quán)”,，但土地承包權(quán)未來政策是否會調(diào)整，農(nóng)民還持觀望態(tài)度，“因此接近一半村民在城區(qū)購房,，可戶口都留在村里”,。

一些專家表示，目前除常規(guī)征地拆遷獲取補償退出,，以及重慶等少數(shù)地區(qū)借助“地票”有償退出宅基地外,，“三權(quán)”如何主動退出缺乏制度安排，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“寧可土地撂荒,、農(nóng)房空置,，也不愿從農(nóng)村遷出戶口”。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當(dāng)前政府舉債,、土地指標(biāo)都在收緊,，加上財政收入增速放緩，導(dǎo)致約束增多,、配套滯后,、激勵不足?！币晃辉圏c地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負(fù)責(zé)人坦言,。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場,，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財政收入普遍不高,，多數(shù)屬于“吃飯”財政，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本承擔(dān)資金主要依賴土地出讓收益,。當(dāng)前三四線城市房地產(chǎn)仍未走出“寒冬”,，城鎮(zhèn)土地市場萎靡，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張,。

記者近期在東北采訪時,，遇到正在為當(dāng)?shù)匾粋€高鐵新城項目發(fā)愁的一個縣級市城鎮(zhèn)化辦公室負(fù)責(zé)人周光（化名）。這個寄望政府以土地出讓收益,，吸引社會資本參與 建設(shè)的少數(shù)民族特色旅游服務(wù)區(qū)的項目,，接洽了包括部分央企等在內(nèi)的45家企業(yè)，仍未達(dá)成初步協(xié)議,。周光說,，眼下社會資本對土地預(yù)期收益不看好，加上投資擴(kuò) 張謹(jǐn)慎,，土地?fù)Q基建的做法越來越難,。

根據(jù)《2015年國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國出讓國有建設(shè)用地22.14萬公頃,，出讓合同價款2.98萬億元,，同比分別減少20.2%和 13.3%,。陜西西咸新區(qū)管委會副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產(chǎn)企業(yè)“圍著政府轉(zhuǎn)”,，現(xiàn)在部分二線和大量三四線城市房地產(chǎn)仍處于庫存消化期,，土地 出讓數(shù)量與價格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇,。

就近城鎮(zhèn)化配套政策不足,，是不少地區(qū)集中反映的障礙。一些省市發(fā)改委負(fù)責(zé)人表示,，雖然國家針對推動新型城鎮(zhèn)化出臺大量政策,，但從基層實際情況與操作能力出 發(fā)，只有土地增減掛鉤與政策性銀行貸款兩項能用得上,，其余都是散落在各個部門的如海綿城市,、地下管廊等門檻偏高、額度偏小的項目資金,。

多位基層工作人員指出,，基層迫切期盼的財政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo),、基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量“三掛鉤”實施細(xì)則遲遲未能出臺,，這些政策配套問題都亟待破解，進(jìn)而為新型城鎮(zhèn)化注入新動力,。