原標(biāo)題：中國(guó)工程院院士：霾是氣象災(zāi)害

近期,，關(guān)于將霾寫(xiě)入《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》引起了有關(guān)部門(mén)和社會(huì)關(guān)注,。中國(guó)工程院院士徐祥德認(rèn)為，霾雖是氣象現(xiàn)象,，但據(jù)其造成的危害已可定義為氣象災(zāi)害的一種,。

氣象災(zāi)害是由氣象因素在特定孕災(zāi)環(huán)境中作用于承災(zāi)體所形成的災(zāi)害,。氣象災(zāi)害由氣象因素、孕災(zāi)環(huán)境,、承災(zāi)體三方面構(gòu)成,。天氣現(xiàn)象如風(fēng)雨、雪霜,、霧霾等，它們是災(zāi)害的觸發(fā)因素,；孕災(zāi)環(huán)境主要指經(jīng)緯度,、地形地貌等；承災(zāi)體主要指人和人造設(shè)施,，三者共同作用才構(gòu)成氣象災(zāi)害,。風(fēng)雨、雪霜,、霧霾等天氣現(xiàn)象不能等同于氣象災(zāi)害本身,。

徐祥德認(rèn)為，《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》依據(jù)《氣象法》和國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)的《氣象災(zāi)害防御條例》的有關(guān)規(guī)定,，將氣象災(zāi)害種類(lèi)定為暴雨,、暴雪、寒潮,、大風(fēng),、沙塵暴、低溫,、高溫,、干旱、雷電,、冰雹,、霜凍、大霧和霾等造成人身財(cái)產(chǎn)、社會(huì)功能,、生態(tài)環(huán)境等損害的嚴(yán)重事件,，是科學(xué)合理的。

徐祥德院士

霾作為一種氣象現(xiàn)象,、氣象災(zāi)害,，有歷史淵源、國(guó)際和法律政策的認(rèn)可,。從歷史上來(lái)看,，我國(guó)氣象文獻(xiàn)類(lèi)書(shū)籍都有對(duì)霾觀測(cè)、預(yù)報(bào)的記載,，如解放前中央研究院氣象研究所出版的《測(cè)候須知》（1929年）,、《氣象測(cè)推》（1947年）等、以及解放后《氣象觀測(cè)暫行規(guī)范》（1954年）等專(zhuān)業(yè)規(guī)范,、文獻(xiàn)中都對(duì)霾的定義和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了記載,。從國(guó)際上來(lái)看，世界氣象組織（WMO）和各國(guó)和地區(qū)氣象機(jī)構(gòu)都將霾列入天氣現(xiàn)象,。從法律政策上來(lái)看,，國(guó)務(wù)院《氣象災(zāi)害防御條例》第二十二中大霧、霾等提出明確防御或防止措施,。

然而,，不少人擔(dān)心，將霾列入氣象災(zāi)害是否會(huì)出現(xiàn)《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》與《大氣污染防治法》有關(guān)條款內(nèi)容不一致的情況,。徐祥德認(rèn)為兩者之間既不矛盾,、也不沖突。霾的發(fā)生發(fā)展既有自然因素,，也有人為排放污染物的影響,，自然因素是內(nèi)因，人為影響是外因,，相互影響,、互為作用，人為影響加劇了霾的危害與影響,，并形成重污染天氣,。霾與重污染天氣既有內(nèi)在的必然聯(lián)系，也有外在的實(shí)質(zhì)性差別,，不能簡(jiǎn)單地混為一談,。

徐祥德表示，當(dāng)前“重污染天氣”是霾的特例或者人為影響加劇的結(jié)果,，是在具備霾產(chǎn)生的氣象條件下,，大氣污染物濃度達(dá)到一定程度，人為影響已轉(zhuǎn)化為主要因素，突出強(qiáng)調(diào)的是污染,，對(duì)大氣環(huán)境,、空氣質(zhì)量和人民健康造成嚴(yán)重影響。這也是《大氣污染防治法》重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容,?！侗本┦袣庀鬄?zāi)害防治條例（草案）》依據(jù)《氣象法》和《氣象災(zāi)害防御條例》以及國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要從氣象角度規(guī)定“市和區(qū)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)按照職責(zé)向社會(huì)統(tǒng)一發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警信息,，及時(shí)向有關(guān)部門(mén)通報(bào),。”為此,，“重污染天氣”的預(yù)警發(fā)出應(yīng)當(dāng)依據(jù)《大氣污染防治法》第九十五條中規(guī)定實(shí)施,，霾的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警也應(yīng)當(dāng)按照《條例》第二十六條規(guī)定實(shí)施，兩者之間既不矛盾,、也不沖突,，而且是相一致的。

徐祥德認(rèn)為,，將霾寫(xiě)入條例,，有利于提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力，強(qiáng)化全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí),，健全北京市防災(zāi)減災(zāi)體系,，提升應(yīng)急處置和城市治理能力。

徐祥德院士

“《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案）》不是給某一個(gè)部門(mén)立法,，而是結(jié)合北京實(shí)際情況制定的綜合性防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī)，隱患治理主體責(zé)任在政府,?！毙煜榈抡f(shuō)。將霾列入氣象災(zāi)害范疇,，不改變“政府統(tǒng)籌,、部門(mén)各負(fù)其責(zé)”現(xiàn)有治理的工作格局，既有利于政府統(tǒng)籌,，形成部門(mén)預(yù)報(bào)與治理合力,，也有利于京津冀立法協(xié)同，做好與津,、冀兩地現(xiàn)有立法的對(duì)接,，形成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控合力，提高人們對(duì)霾的重視,，提醒人們加強(qiáng)個(gè)人的預(yù)防,。

據(jù)了解，北京市將霾作為氣象災(zāi)害立法并非全國(guó)首例，京津冀及周邊六省市中,，天津,、河北、河南均將霾寫(xiě)入氣象災(zāi)害立法,。目前全國(guó)天津,、廣東、浙江等25個(gè)省,、自治區(qū),、直轄市及設(shè)區(qū)的市人大或政府，在制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章中,，將霾列入氣象災(zāi)害調(diào)整的范疇,。（中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者杜芳）

相關(guān)報(bào)道：北京擬將霾歸氣象災(zāi)害 進(jìn)步還是“試錯(cuò)”？

在前一波“霾”尚未散盡時(shí),，北京市空氣重污染應(yīng)急指揮部發(fā)布,，將于12月16日20時(shí)啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警，預(yù)計(jì)12月21日夜間起空氣質(zhì)量將逐步改善,，屆時(shí)將根據(jù)空氣質(zhì)量實(shí)況及預(yù)報(bào)適時(shí)解除預(yù)警,。

入冬后，頻頻出現(xiàn)空氣重污染紅色預(yù)警,，這使諸多專(zhuān)家學(xué)者及民眾擔(dān)心,，將霾列入氣象災(zāi)害行列，或?qū)⒊蔀榈胤秸菩吨挝鄄涣ω?zé)任的捷徑,。

事情起于,，11月23日，《北京市氣象災(zāi)害防治條例》草案（下稱(chēng)《條例》草案）修改二稿提交北京市人大常委會(huì),，進(jìn)行第三次審議,。這次草案維持了將霾列入氣象災(zāi)害定義的內(nèi)容。此前兩次審議分別在5月26日,、7月20日,，均引發(fā)公眾關(guān)注。

進(jìn)入三審階段,，意味著只要第三次審議通過(guò),，霾將被正式寫(xiě)入《北京市氣象災(zāi)害防治條例》氣象災(zāi)害的定義之中。離“拍板定論”僅一步之遙,，然而,，北京市政府相關(guān)方面尚未對(duì)公眾做更進(jìn)一步說(shuō)明，將霾列入氣象災(zāi)害的依據(jù)是什么,。

因此，關(guān)注大氣污染治理的公眾和專(zhuān)家學(xué)者更覺(jué)時(shí)間緊迫,，有必要論清楚,，究竟怎么做才能真的呼吸到清潔空氣。

定義之爭(zhēng)

在《財(cái)經(jīng)》記者獲得的一份對(duì)《條例》草案審議結(jié)果的報(bào)告稱(chēng),，“將霾納入氣象災(zāi)害的定義”系由“市政府提請(qǐng)審議”,，法制委員會(huì)認(rèn)為，“霾是氣象災(zāi)害的一種,，應(yīng)當(dāng)納入本條例調(diào)整的范圍”,。

然而，全國(guó)人大代表,、資深環(huán)境法專(zhuān)家,、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅反對(duì)將霾定義為氣象災(zāi)害。她認(rèn)為,，如果將霾這種以氣象變化方式表現(xiàn)的污染定義為氣象災(zāi)害,，那么大氣污染的其他形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等,，“幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇,。”

于2010年4月1日起施行的《氣象災(zāi)害防御條例》中,，將氣象災(zāi)害定義為,，“臺(tái)風(fēng)、暴雨（雪）,、寒潮,、大風(fēng)（沙塵暴）、低溫,、高溫,、干旱,、雷電,、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災(zāi)害”,。這些氣象災(zāi)害的根本驅(qū)動(dòng)因素是大氣物理過(guò)程,。

而霾的形成，人為排放是主因,，氣象因素是外界輔因,，“當(dāng)前大范圍頻繁發(fā)生的霾,，是由于人類(lèi)生產(chǎn)生活產(chǎn)生大量污染物排放，在靜風(fēng),、逆溫等不利氣象條件下形成的,。靜風(fēng)、逆溫是自然現(xiàn)象,，但也構(gòu)不成氣象災(zāi)害,。將霾列入氣象災(zāi)害，從科學(xué)角度來(lái)看站不住腳,?！北本┕娕c環(huán)境研究中心主任馬軍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

12月16日上午，北京地平線(xiàn)上壓著污染物的圖片成為“網(wǎng)紅”,。

按中國(guó)工程院院士,、環(huán)境光學(xué)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域?qū)＜覄⑽那宕饲胺治觯瑥某梢騺?lái)看,，霾的人為因素更體現(xiàn)了環(huán)境公害的特點(diǎn),，而氣象則表現(xiàn)在其對(duì)霾形成演變的影響。霾污染表現(xiàn)為兩種主要的形式,，一種為短短數(shù)小時(shí)內(nèi)顆粒物濃度從低值迅速增長(zhǎng)到峰值,，即“爆發(fā)增長(zhǎng)的重污染”過(guò)程；另一種為顆粒物濃度穩(wěn)步累積增長(zhǎng),，污染持續(xù)多天“持續(xù)累積的污染”過(guò)程,。。單一站點(diǎn)顆粒物短時(shí)間迅速增長(zhǎng)可能與排放源有關(guān),，但區(qū)域多站點(diǎn)共同表現(xiàn)為此種形式,，則與氣象過(guò)程密不可分。

“如果沒(méi)有人類(lèi)從事的嚴(yán)重污染的行為,、沒(méi)有形成嚴(yán)重的污染結(jié)果,，任憑任何氣象條件的變化，都不可能形成霾,?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，人類(lèi)排污行為是霾形成的內(nèi)因,，其與氣象條件這一外因相結(jié)合,，才會(huì)形成霾，環(huán)境污染行為可以防治,，氣象條件卻無(wú)法根本改變,。因此,，他不支持將霾歸為氣象災(zāi)害。

誰(shuí)將為霾負(fù)責(zé)

此前,，北京市人大法制委員會(huì)工作人員曾對(duì)媒體表示,，此次條例修改中，通過(guò)跟有關(guān)部門(mén)的溝通,，在研究論證的基礎(chǔ)上,，各方面已達(dá)成共識(shí)，明確了“霾”是氣象災(zāi)害的一種,，將其寫(xiě)入法規(guī),，納入了本條例的調(diào)整范圍。

但達(dá)成共識(shí)的各方,，很可能并不包含更高級(jí)別相關(guān)部門(mén)——上述審議結(jié)果的報(bào)告稱(chēng),，在北京市人大常委會(huì)對(duì)草案進(jìn)行第二次審議前，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)霾入法提出異議”,。

一旦出現(xiàn)重污染天氣,，地方政府可能依此推卸責(zé)任，“說(shuō)不是人為（原因）造成的,，是天氣造成的,，如果這樣會(huì)對(duì)治霾產(chǎn)生影響”。一位環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜彝茰y(cè),，這或是“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)”提出異議的原因,。

《條例》草案修改稿在提請(qǐng)三審時(shí)，北京市人大常委會(huì)法制辦相關(guān)工作人員曾對(duì)媒體表示,，把霾納入氣象災(zāi)害防治,，并通過(guò)立法規(guī)定下來(lái)很有必要，因?yàn)檫@是北京市面臨的需要解決的實(shí)際問(wèn)題,，符合氣象科學(xué)規(guī)律,。

呂忠梅則反駁稱(chēng)，“立法是一種權(quán)利,、權(quán)力的邊界劃定,，如果將霾作為氣象災(zāi)害，意味著個(gè)人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利,、政府也不負(fù)有治‘霾’的責(zé)任”,。

2016年12月16日,，北京東四環(huán),，霧霾正逐漸遮蔽藍(lán)天,。

更多的擔(dān)心在于，在實(shí)際操作層面,，將霾納入氣象災(zāi)害可能會(huì)嚴(yán)重影響治霾工作開(kāi)展,。比如，會(huì)導(dǎo)致對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作定位的明顯不同,，之前是防御氣象災(zāi)害,，治霾將“防御”擴(kuò)展到了“防治”，從“預(yù)警,、防御”功能擴(kuò)展到“污染防治”職責(zé),，且與《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》交叉重疊，將給大氣污染防治工作帶來(lái)混亂,。

上述環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示,，“既然是有爭(zhēng)議的問(wèn)題，應(yīng)該在立法說(shuō)明里有,?！?/p>

對(duì)《條例》草案修改稿審議結(jié)果報(bào)告中稱(chēng)，“本條例不是給某一個(gè)部門(mén)立法,，而是結(jié)合北京實(shí)際情況制定的綜合性防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī),，隱患治理主體責(zé)任在政府，將霾列入氣象災(zāi)害范疇,，不改變‘政府統(tǒng)籌,、部門(mén)各負(fù)其責(zé)’現(xiàn)有治理的工作格局”，并建議,，在草案修改稿第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定中“強(qiáng)調(diào)‘防御’與‘治理’結(jié)合”,，“防和治不可分割，防的是氣象災(zāi)害,，治的是氣象災(zāi)害隱患”,。

《條例》草案進(jìn)行一審時(shí)，曾有相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)媒體表示,，將“霾”列入氣象災(zāi)害主要出于三點(diǎn)考慮：一是在氣象學(xué)和大氣環(huán)境學(xué)中都有“霾”的概念,，屬于天氣現(xiàn)象和污染現(xiàn)象交叉的復(fù)合現(xiàn)象；二是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,，“霾”的問(wèn)題已經(jīng)成為政府和社會(huì)關(guān)注的重大問(wèn)題,；三是天津市、河北省在氣象災(zāi)害防御地方立法中均已將其列為氣象災(zāi)害,，從京津冀協(xié)同防治“霾”的角度,，有必要在北京市立法中將其列為氣象災(zāi)害。

然而,，持續(xù)至今的爭(zhēng)論表明,，北京市政府的這種“考慮”,，顯然未能成為公眾的“定心丸”。

馬軍建議,，或可考慮將霾作為單獨(dú)一項(xiàng)列出,，既避免各界誤解，也避免弱化對(duì)地方政府治霾工作的問(wèn)責(zé),；同時(shí),，明確大氣污染防治的主體責(zé)任，應(yīng)按照《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》執(zhí)行,。

三審并非終點(diǎn)

5月26日,，北京市十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)第二十七次會(huì)議，聽(tīng)取北京市人民政府關(guān)于《條例》草案的說(shuō)明,。這是“將霾入法”首次出現(xiàn)在公眾視野中,，也是這場(chǎng)爭(zhēng)論的起始點(diǎn)。

公眾對(duì)大氣污染防治的關(guān)注和不安,，在爭(zhēng)論中盡顯無(wú)遺,。值得注意的是，盡管各方爭(zhēng)論不休,，卻都希望能夠強(qiáng)化行政部門(mén)在應(yīng)對(duì)霾時(shí)的職責(zé),，推動(dòng)預(yù)警機(jī)制的建立，讓大氣污染信息公開(kāi)更加透明,。

這也是不少支持者的出發(fā)點(diǎn),。“堅(jiān)持立法的科學(xué)性肯定是重要的,，但即使它是人為原因產(chǎn)生的,，也依然可以在相關(guān)法律法規(guī)、條例上對(duì)其進(jìn)行規(guī)制,?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院副教授鄧海峰對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。他認(rèn)為,，“這改變不了環(huán)境法和大氣污染防治法已經(jīng)規(guī)定的地方政府承擔(dān)環(huán)境污染的職責(zé),，也降低不了任何一個(gè)職能部門(mén)承擔(dān)霾治理的職責(zé)?！?/p>

2016年12月16日,，記者在中國(guó)尊上俯瞰北京霧霾來(lái)襲過(guò)程,。

對(duì)于《條例》的修改，鄧海峰認(rèn)為，應(yīng)關(guān)注的是立法的功能和目的,，“是為了給治霾不力找理由,？還是為了強(qiáng)化某些部門(mén)的責(zé)任、從而強(qiáng)化對(duì)公眾信息的保護(hù),、預(yù)警機(jī)制的建立？把它作為一種氣象災(zāi)害,，最重要的還是從多個(gè)角度去完善霾治理方面的多機(jī)構(gòu)的干預(yù),，強(qiáng)化對(duì)霾的預(yù)警機(jī)制，增加霾方面的信息公開(kāi)力度”,，“顯然是為了加強(qiáng)氣象部門(mén)在應(yīng)對(duì)霾時(shí)的職責(zé)”,。

盡管在一審、二審階段已經(jīng)將霾歸入氣象災(zāi)害,，但在三審階段,，依然有可能對(duì)其進(jìn)行修改。至于公眾和相關(guān)專(zhuān)家強(qiáng)烈的質(zhì)疑之聲會(huì)對(duì)草案修改產(chǎn)生何種影響,，目前無(wú)法預(yù)估,。

將霾歸入氣象災(zāi)害，三審顯然不是終點(diǎn),?！耙^察它的效果，如果這樣做不僅沒(méi)有降低應(yīng)對(duì)霾方面各部門(mén)的職責(zé),，而是強(qiáng)化了聯(lián)動(dòng)機(jī)制和預(yù)警機(jī)制,，那就值得推廣，”鄧海峰說(shuō),，而若相反,，“還是可以再次提起修改”。

可這種預(yù)期顯然不在公眾考慮范圍內(nèi),。樂(lè)觀情況下,，各方的質(zhì)疑會(huì)成為行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的內(nèi)生動(dòng)力和外在壓力。但大部分人不愿意拿條例來(lái)“試錯(cuò)”——除去潛在的時(shí)間成本,、社會(huì)成本等消耗,，更現(xiàn)實(shí)的原因是，北京市空氣重污染應(yīng)急指揮部于12月15日下午發(fā)布了新一輪空氣重污染紅色預(yù)警,。

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