十三屆全國人大一次會議表決通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定;第八輪機構(gòu)改革大幕拉開
機構(gòu)改革:一場國家治理的深刻變革
“我們單位又要更名了,不過,,這次更名與以往幾次截然不同”,,3月14日,看著在環(huán)保部門前合影留念的市民,,環(huán)保部原核安全總工程師楊朝飛說,。
此前一天,3月13日,,十三屆全國人大一次會議聽取國務(wù)委員王勇關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明,包括環(huán)保部在內(nèi),,國務(wù)院減少8個正部級機構(gòu),、7個副部級機構(gòu)。
昨日,,十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定,,批準(zhǔn)了這個方案。改革開放以來的第八輪機構(gòu)改革大幕拉開,。
“改革力度遠超預(yù)期”,,楊朝飛說。13日以來,,全國人大代表們審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案時也表示,,這是一場超預(yù)期、全方位的改革,,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革,。
環(huán)保部36年“三步曲”
起初,環(huán)境保護局只是城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)的一個局級單位,。楊朝飛坦言,,“以一個局級單位的身份很難去協(xié)調(diào)其他部委,想往國務(wù)院上報文件或向地方下發(fā)文件,,有時在部里就被否定了,,就覺得想干工作但施展不開,老受限制”,。
1984年,,楊朝飛調(diào)入國務(wù)院環(huán)境保護局工作,親歷了環(huán)保部數(shù)次機構(gòu)改革,。
“從1974年設(shè)立的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組,,到即將成立的生態(tài)環(huán)境部,中國環(huán)保機構(gòu)40多年里至少有過7次大變化”,,楊朝飛說,。
起初,環(huán)境保護局只是城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部內(nèi)設(shè)的一個局級單位。楊朝飛坦言,,“以一個局級單位的身份很難去協(xié)調(diào)其他部委,,想往國務(wù)院上報文件或向地方下發(fā)文件,有時在部里就被否定了,,就覺得想干工作但施展不開,,老受限制”。
楊朝飛回憶,,為了解決環(huán)保局地位太低的問題,,1984年,國務(wù)院成立了一個協(xié)調(diào)機構(gòu)——環(huán)境保護委員會,,由副總理掛帥,。1988年,環(huán)保局正式獨立,,升格成副部級的國家環(huán)境保護局,,下設(shè)10個司。1998年,,環(huán)保局再次升格,,成為正部級的國家環(huán)境保護總局??墒?,環(huán)保總局并不屬于國務(wù)院組成部門,,國務(wù)院重大會議環(huán)??偩诌€是不能參加,“直到2008年環(huán)保部成立,,成為國務(wù)院的組成部門,,才完全解決了環(huán)保部話語權(quán)的問題?!?/p>
環(huán)保部40余年來的變遷,,只是國務(wù)院機構(gòu)改革的一個縮影。
“從環(huán)保部這個視角,,折射出改革開放以來機構(gòu)改革的脈絡(luò)”,,曾多次參與過改革外圍論證的國家行政學(xué)院教授汪玉凱對新京報記者說。
此前,,國務(wù)院分別于1982年,、1988年、1993年,、1998年,、2003年,、2008年、2013年進行了七次機構(gòu)改革,,“基本上平均每5年就進行一次政府機構(gòu)的調(diào)整,。為什么這么頻繁?因為1982年以來,,我國一直處于激烈的經(jīng)濟社會深刻變革之中,,每一次改革都是圍繞當(dāng)時需要解決的問題?!?/p>
汪玉凱認為,,此前的七輪改革,可以分為兩個大的階段:從1982年開始到1993年,,機構(gòu)改革圍繞走出計劃經(jīng)濟困局,,開始探索市場經(jīng)濟中的政府架構(gòu);1998年到2003年,,初步按照市場經(jīng)濟架構(gòu)的要求,搭建起政府架構(gòu),。2008年則開始探索大部制改革,,2013年延續(xù)了大部制改革思路。
本輪改革則是進入新時代的中國,,面對社會主要矛盾的變化和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要,,展開的全面改革。
“板子該打誰,,全都解決了”
全國政協(xié)委員、全國社?;鹄硎聲硎麻L樓繼偉在會議討論中舉例說明“九龍治水”多頭管理的弊端,“一只蛤蟆跳進水里,,歸農(nóng)業(yè)部管,蹦到岸上就歸林業(yè)局管”,,“種牡丹歸林業(yè)局管,改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了,,一個是草本、一個是木本”,。
在楊朝飛看來,即將成立的生態(tài)環(huán)境部,是1982年以后,,國家環(huán)保機構(gòu)的第四次“更名”,,“其實,叫更名并不確切,,因為這一次并不只是名稱的變化,,生態(tài)環(huán)境部整合了7個部委的環(huán)保職責(zé)”。
按照國務(wù)院機構(gòu)改革方案,,生態(tài)環(huán)境部整合了環(huán)保部的職責(zé),;國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé);國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé),;水利部的編制水功能區(qū)劃,、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé),;農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé),;國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責(zé);國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室的南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護職責(zé),。
“到底板子該打誰,,全都解決了”,楊朝飛認為,,上述改革方案,,有望終結(jié)環(huán)保職能“九龍治水”、多頭管理的局面,,“環(huán)保職能碎片化,,原來這個問題比較突出”,以水污染為例,,企業(yè)排的污水,,在岸上環(huán)保部門管,到了河里歸水利部門管,,可能在岸上時,,水質(zhì)還是達標(biāo)的,但流到河里就不達標(biāo)了,,而各部門自說自話,,不能真實反映污染狀況。
全國政協(xié)委員,、全國社?;鹄硎聲硎麻L樓繼偉在會議討論中也舉例說明“九龍治水”、多頭管理的弊端,,“一只蛤蟆跳進水里,,歸農(nóng)業(yè)部管,,蹦到岸上就歸林業(yè)局管”,“種牡丹歸林業(yè)局管,,改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了,,一個是草本、一個是木本”,。他說,,有時候幾個部門開會,還沒講完大家就“打起來了”,,互相質(zhì)問“你的手怎么伸到我部門來了,?”
改革方案不回避利益調(diào)整
中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華認為,僅從國務(wù)院機構(gòu)改革方案看,,體現(xiàn)出不回避權(quán)力和利益調(diào)整的特點,,重塑新的利益格局,“從根上解決了過去職能交叉,、重疊等痼疾,,對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府,,意義重大深遠”,。
“早在1988年,機構(gòu)改革就提出了轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo),,到現(xiàn)在30年了,可見轉(zhuǎn)變職能有多難”,,汪玉凱對新京報記者說,,此前各輪改革特別是2008年以后的大部制改革,要解決的一個重點問題就是政府部門職能交叉,、重疊,,“但是機構(gòu)改革相當(dāng)于刀刃向內(nèi),給自己開刀,,改革難度可以想象,,所以之前的改革,遭遇過機構(gòu)膨脹,、有些部門機構(gòu)‘反復(fù)’等問題”,。
中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華參與了2008年的大部制改革方案的設(shè)計,并對2013年國務(wù)院機構(gòu)改革進行了前期調(diào)研,,提出課題報告,。據(jù)他回憶,2008年那次改革之前,,專家已經(jīng)提出組建市場監(jiān)督管理總局的方案,,將工商行政管理,、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、食品和藥品監(jiān)督管理等職能整合起來,。
“豬肉沒賣之前是一個部門管,,上市是另一個部門管,到餐桌上又是一個部門來管,。實際上管理是重復(fù)的,,資源也浪費了?!碑?dāng)時,,沈榮華與課題組在廣東、江蘇等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn),,很多地方已經(jīng)率先試點成立了市場監(jiān)管局,,運行得還很不錯。
那時改革的原則是成熟的先行,,而整合市場監(jiān)管還沒有到非常迫切的程度,。“當(dāng)時問題比較突出的是食品藥品監(jiān)督,,社會反應(yīng)強烈,,于是先對這部分進行了改革,2013年成立正部級的食藥監(jiān)總局,?!?/p>
沈榮華認為,此前的各輪改革,,是認識和把握機構(gòu)改革規(guī)律的一個過程,,經(jīng)過不斷探索,如今“下決心解決多年想解決而沒有解決的問題”的時機已經(jīng)成熟,。僅從國務(wù)院機構(gòu)改革方案看,,體現(xiàn)出不回避權(quán)力和利益調(diào)整的特點,重塑新的利益格局,,“從根上解決了過去職能交叉,、重疊等痼疾,對進一步轉(zhuǎn)變政府職能,、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府,,意義重大深遠”。
他分析說,,以國家發(fā)改委為例,,主要保留了宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略規(guī)劃職能,,一些微觀職能多數(shù)都已分解,,例如把農(nóng)業(yè)投資放到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,,組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)放到自然資源部,應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)放到生態(tài)環(huán)境部等,。
機構(gòu)改革不僅僅是簡政放權(quán)
國家行政學(xué)院教授竹立家說,,按照總體設(shè)計,國務(wù)院機構(gòu)改革剛剛走出了第一步,,之后還有黨政群聯(lián)動以及地方層面的機構(gòu)改革,。
國務(wù)院機構(gòu)改革是黨和國家機構(gòu)改革整體設(shè)計中的一塊“拼圖”。
十九屆三中全會的公報中提到,,這次機構(gòu)改革是全面的改革,,包括黨、政府,、人大,、政協(xié)、司法,、群團,、社會組織、事業(yè)單位,、跨軍地,,中央和地方各層級機構(gòu)。公報強調(diào),,黨政軍群各方面機構(gòu)改革要加強配合,,使各項改革相互促進、相得益彰,,形成總體效應(yīng),。
國家行政學(xué)院教授竹立家接受新京報采訪時表示,在新時代啟動的本輪改革,,“主要目的就是要適應(yīng)發(fā)展中心的變化,解決兩個‘還不完全適應(yīng)’,,黨和國家的機構(gòu)設(shè)置和職能配置,,同統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng),,同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng),。”
“進入新時代以后,,我們的主要矛盾發(fā)生了變化,,要以人民為中心實現(xiàn)發(fā)展。因此機構(gòu)改革不再僅僅是簡政放權(quán),,而是要適應(yīng)發(fā)展中心的變化,,推進國家治理體系和治理能力的提升,,進而真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,以人民為中心的發(fā)展”,,竹立家說,,按照總體設(shè)計,國務(wù)院機構(gòu)改革剛剛走出了第一步,,之后還有黨政群聯(lián)動以及地方層面的機構(gòu)改革,。
3月13日以來,應(yīng)該如何切實保障機構(gòu)改革的有效推進,,成為代表委員們熱議的話題,,代表委員們紛紛表示,堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是確保改革成功的關(guān)鍵,。
全國政協(xié)委員,、九三學(xué)社江蘇省委副主委、南通大學(xué)校長施衛(wèi)東表示,,黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是這次國務(wù)院機構(gòu)改革的根本保障,。“我相信,,只要有黨的堅強領(lǐng)導(dǎo),,任何有益的改革措施都可以順利推動?!?/p>
“歷史和實踐證明,,只有堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),改革才能在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大進展,?!比珖舜蟠怼⑶嗪J∥鲗幨惺虚L張曉容說,,要不斷加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo),,以群眾最關(guān)心的問題為導(dǎo)向,完善生態(tài)文明,、綠色發(fā)展,、民生改善等重點領(lǐng)域的體制機制。
全國人大代表,、陜西省銅川市市長楊長亞說,,國務(wù)院機構(gòu)改革涉及中央與地方、部門和區(qū)域之間的多重關(guān)系,,要按照中央統(tǒng)一部署和要求,,結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際,合理設(shè)置和配置各級機構(gòu)及其職能,,加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié),、市場監(jiān)管,、社會管理、公共服務(wù),、生態(tài)環(huán)境保護等職能,。
“這次的機構(gòu)改革與以往不太一樣,過去主要是針對政府部門的改革,,這次是黨和國家的機構(gòu)改革,,覆蓋面很廣。改革的重要特點是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo),?!比珖f(xié)委員、中央黨校教育長羅宗毅說:“中國共產(chǎn)黨在我們國家和社會各項事業(yè)發(fā)展中,,發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用,。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征,也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢,。既然如此,,就要把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能?!?/p>
數(shù)說歷次國務(wù)院機構(gòu)改革
●1982年 精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子,,加快了干部隊伍年輕化。國務(wù)院所屬部委由52個裁并為42個,。
●1988年 重點圍繞經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)變政府職能,,淡化經(jīng)濟管理部門的微觀管理職能。國務(wù)院部委由原來的45個減為41個,。
●1993年 以政企分開為中心,,目的是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟基本框架。國務(wù)院原有組成部門由42個調(diào)整為41個,。
●1998年 以中央政府人員,、機構(gòu)減半為目標(biāo),政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展,。國務(wù)院組成部門由40個精簡為29個,。
●2003年 為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織,提出了決策,、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)的要求,。除國務(wù)院辦公廳外,,國務(wù)院設(shè)置組成部門28個。
●2008年,、2013年 繼續(xù)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心,,探索建立大部門體制,。2008年,除國務(wù)院辦公廳外,,國務(wù)院設(shè)置組成部門27個,。2013年,除國務(wù)院辦公廳外,,國務(wù)院設(shè)置組成部門25個,。
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