從嚴(yán)格審批到按需申領(lǐng)

新中國護(hù)照變遷記(深閱讀)

曾經(jīng),，中國人出國辦護(hù)照所需材料厚如書本,，因私出國的人寥寥無幾。新中國成立到改革開放前的30年間,，中國公民普通護(hù)照只簽發(fā)了21萬本,，年均約7000本。改革開放后,，隨著留學(xué)潮,、旅游潮的出現(xiàn)，護(hù)照簽發(fā)量出現(xiàn)井噴式增長,。新組建的國家移民管理局向本報提供的數(shù)據(jù)顯示，2002年到2017年,，中國公民普通護(hù)照簽發(fā)量達(dá)1.73億本,，年均簽發(fā)1080萬本。

護(hù)照,，對于個人來說,，是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件；對于國家來說,，是“門面”,，是主權(quán)的象征和體現(xiàn)?；仡櫺轮袊闪⒔?0年來中國公民普通護(hù)照的變遷,，可以看到，審批程序逐漸簡化,，制證水平不斷提升,，“含金量”越來越高。專家表示,，中國護(hù)照只用了60多年時間,，就走過了西方國家二三百年的成長路程。它像一面鏡子,，折射出中國越來越強(qiáng)的綜合國力,，和中國政府日益自信和開放的對外形象。

新中國成立至改革開放前

管理嚴(yán)格 辦理量少

《中華人民共和國護(hù)照法》規(guī)定,，中國護(hù)照分為普通護(hù)照,、外交護(hù)照和公務(wù)護(hù)照。普通護(hù)照又分因私,、因公兩種,。其中，中國公民因私普通護(hù)照(下稱普通護(hù)照)主要發(fā)給出國探親、旅游,、學(xué)習(xí)以及前往國外定居的中國公民使用,，使用面廣、持有量大,。

新中國成立以來,，普通護(hù)照發(fā)生過十余次版本變化。我們可以將其劃分為3個時段：新中國成立至改革開放前,、改革開放初期至新世紀(jì)前,、新世紀(jì)以來。每個時段的變遷都打著深深的時代烙印,。

中國人民武裝警察部隊學(xué)院邊防系副教授梁治寇表示,，從管理體制看，上世紀(jì)50年代末,，普通護(hù)照開始由外事部門轉(zhuǎn)歸公安機(jī)關(guān)管理,。從內(nèi)容看，護(hù)照文字印刷多為中俄文對照,，是當(dāng)時外交形勢的直接反映,。從制作技術(shù)看，護(hù)照需要手工填寫,，防偽手段幾乎為零,。

改革開放前，出國人員主要為援建專家,、工程技術(shù)人員,；因私出國的絕大多數(shù)為歸僑和僑眷，每年辦理量不過幾千本,。在外交部原領(lǐng)事司副司長范振水看來,，這主要是由當(dāng)時的單一公有制、計劃經(jīng)濟(jì)體制和相關(guān)政治形勢決定的,。一些時段內(nèi),，“出國管理處于‘三無狀態(tài)’：受理無明確規(guī)定，審批無明確時間,，管理無明確機(jī)構(gòu)”,。

改革開放初期至新世紀(jì)前

關(guān)卡減少 逐步規(guī)范

對于全球化智庫(CCG)理事長兼主任王輝耀來說，1984年出國留學(xué)前辦理護(hù)照的經(jīng)歷至今仍歷歷在目,。

1982年,，從廣州外國語學(xué)院畢業(yè)的王輝耀來到原國家外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟(jì)合作司工作。兩年后,，他獲得赴加拿大留學(xué)的機(jī)會,。雖然是國家干部,，他辦理護(hù)照所需的留學(xué)邀請函、贊助,、薪級條件,、獎學(xué)金等材料依然很多，“所有材料加起來有一本書那么厚”,。這些材料需要經(jīng)過單位審批,，公安部門還會核查其出身、家庭成分,、海外關(guān)系,、政治思想等情況。一個多月后,，他終于拿到了護(hù)照,。王輝耀對記者表示，“感謝改革開放政策,，讓我有了出國留學(xué)的機(jī)會,。”

不過,，人們實際辦理護(hù)照的過程并不那么順利?！吧暾堊o(hù)照的證明材料多,、前置審批多、審批單位自由裁量權(quán)過大等問題,，造成申請人來回跑路,，拉長了辦證時間?！蓖饨粚W(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍對記者舉例說,，當(dāng)時辦理護(hù)照需單位蓋章，一些人為了出國留學(xué),，在未滿服務(wù)期的情況下,，需要給所在單位交一筆培養(yǎng)費，才能得到單位蓋章,。

變化從上世紀(jì)90年代開始出現(xiàn),。隨著留學(xué)、探親,、“新馬泰”旅游等因私出國大潮涌起,，公安部從1994年起在全國統(tǒng)一公民因私出國護(hù)照申請和審批程序，護(hù)照申領(lǐng)邁入規(guī)范化時代,。

此外,，為應(yīng)對持用偽假護(hù)照偷渡等新問題,，1992年、1997年頒發(fā)的新版護(hù)照在防偽技術(shù)方面都有新突破,。改手工填寫為打?。怀终杖讼衿佑梅纻嗡芊饽?；加蓋“中華人民共和國公安部出入境管理局”國徽印章,；啟用可供光電字符識別技術(shù)閱讀的機(jī)讀碼……護(hù)照研制、印制水平和防偽技術(shù)含量大幅提升,。

進(jìn)入新世紀(jì)以來

立法保障 驚人跨越

經(jīng)濟(jì)的崛起,，帶動了中國首批出國旅游潮在本世紀(jì)初達(dá)到一個高峰。統(tǒng)計顯示,，2001年,，中國人出境旅游突破1000萬，占據(jù)了當(dāng)時護(hù)照申領(lǐng)量的2/3,。

不過,，新世紀(jì)初期，跟團(tuán)游是辦理普通護(hù)照的重要前提,。夏莉萍說,，許多人參加團(tuán)隊旅行，很大一個原因就是為了申領(lǐng)一本護(hù)照,，方便以后出國,。

2001年，在中國加入世貿(mào)組織10天后,，全國公安出入境管理工作會議召開,。會議宣布了按需申領(lǐng)護(hù)照試點、取消港澳游名額限制,、擴(kuò)大口岸簽證點等多項改革措施,。時至今日，這次會議的歷史意義仍十分巨大,。它標(biāo)志著新中國成立以來的護(hù)照審批時代即將結(jié)束,。到2006年，全國200多個大中城市實現(xiàn)按需申領(lǐng),。2006年通過的護(hù)照法,，2013年施行的出境入境管理法，更是從法律上保障公民依法出入境的各項權(quán)利,。

新世紀(jì)以來,，王輝耀的護(hù)照換發(fā)了好幾次?！懊看稳マk理都能感受到新變化,?！彼f，以前北京只有一個出入境管理處,，后來每個區(qū)縣都有了,，而且異地也能辦護(hù)照；申請材料逐步簡化,，辦理時間由一兩個月縮短到10天,，護(hù)照年限由5年增為10年。

“在出入境時,，以前要填各種表格,，現(xiàn)在一本護(hù)照就能方便進(jìn)出。2012年電子護(hù)照出現(xiàn)后,，每次口岸通關(guān)時間只要幾秒鐘,。這些都是進(jìn)步?！蓖踺x耀說,。

相關(guān)專家對記者表示，總的來看,，新中國成立以來普通護(hù)照變遷呈現(xiàn)出4個特點,。一是證件標(biāo)準(zhǔn)更規(guī)范。證件規(guī)格,、欄目規(guī)劃等參照國際有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計制作,，逐漸變得簡潔實用、美觀大方,。二是證件防偽性能更強(qiáng)。新型防偽材料,、防偽技術(shù)及制作工藝不斷更新,，特別是數(shù)字安全防偽技術(shù)應(yīng)用，使證件防偽能力大幅提升,。三是證件簽發(fā)管理智能化程度更高,。護(hù)照制作由人工手寫發(fā)展到完全自動化制作，證件管理實現(xiàn)全流程數(shù)字化,，證件簽發(fā)管理水平不斷提高,。四是證件應(yīng)用更便捷安全。例如,，2012年版電子護(hù)照采用內(nèi)嵌非接觸式集成電路芯片,，存儲持證人個人資料、指紋及證件簽發(fā)信息等,，并對芯片數(shù)據(jù)采取多種保護(hù)機(jī)制,，既極大提高了通關(guān)效率,，又標(biāo)志著中國護(hù)照安全性能達(dá)到世界先進(jìn)水平。

“新中國成立以來,，普通護(hù)照版本從最初的單頁紙,、手工填寫，發(fā)展到如今集成了多項國際領(lǐng)先的制證技術(shù),，其跨越是驚人的,。從整體看，我們已走過了西方先進(jìn)國家二三百年的護(hù)照成長路程,?！绷褐慰苷f。

展望未來

簡化程序 提升質(zhì)量

不久前,，北京市居民劉女士申請了美國某銀行的工作職位,，銀行要求她5月14日上午準(zhǔn)時報到并簽訂勞動合同，逾期則合同作廢,。5月9日,，劉女士來到北京市公安局出入境大廳辦理護(hù)照。得知需要10個工作日才能取證時,，她心急如焚,。值班民警了解情況后，認(rèn)為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件,，便協(xié)助其辦理了加急手續(xù),。幾天后，劉女士及時拿到了護(hù)照,。激動萬分的她連連稱贊：“‘只跑一次’政策真是幫了大忙,。”

劉女士所說的“只跑一次”制度由國家移民管理局于今年5月1日起推出,，將原來辦理護(hù)照等出入境證件需要的制證照片采集,、指紋采集、申請材料提交,、面見核查,、證件繳費等5個環(huán)節(jié)，集中在同一時間,、同一場所辦理,；同時還為5種緊急辦證情形群眾開通了快速辦證的“綠色通道”。

國家移民管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者表示,，為進(jìn)一步提升精細(xì)化服務(wù)水平,，國家移民管理局下一步將實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和智慧移民出入境管理建設(shè)，拓寬網(wǎng)上辦事范圍,；同時進(jìn)一步強(qiáng)化信息共享,，簡化申請材料,。

“國家移民管理局成立后一個多月內(nèi)，推出了多項便民利民的大紅利,，體現(xiàn)了服務(wù)為民的新氣象新作為,。”王輝耀表示,，中國公民外出旅游是民間外交,、公共外交的重要方式之一，簡化辦證程序,，將方便更多人出入境,。同時，中國正從移民來源國向移民過境國和目的國多重角色轉(zhuǎn)變,，國家移民管理局的組建及運營,，釋放出中國對全球開放包容發(fā)展的明確信號。

2017年,，中國出入境人數(shù)達(dá)5.98億人次,。隨著中國人外出旅游數(shù)量不斷增加，中國護(hù)照“含金量”也在不斷提升,。截至今年1月3日,，持普通護(hù)照中國公民可免簽、落地簽前往的國家和地區(qū)增加到67個,。夏莉萍表示,，這源于中共十八大以來中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和雙邊領(lǐng)事磋商的努力。

不過,，衡量公民國際旅行自由度的亨氏免簽指數(shù)仍然排名靠后,，成為中國護(hù)照“含金量”被質(zhì)疑的一個依據(jù)。夏莉萍認(rèn)為,，國家富強(qiáng)程度與亨氏簽證受限指數(shù)有聯(lián)系,，但不是必然聯(lián)系。很多時候,，免簽是相互的。中國是一個人口大國,，如果為了獲得對方國家免簽而盲目敞開國門,，“三非問題”(非法入境、非法居留,、非法就業(yè))會更加突出,。

“如何做到有效平衡，是下一步亟須考慮的,?！毕睦蚱颊f,。

本報記者 彭訓(xùn)文