近日，土地管理法修改列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的消息一經(jīng)披露,，農(nóng)村土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)問(wèn)題再次引發(fā)熱議,。實(shí)際上，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索已有十多個(gè)年頭,，但由于利益關(guān)聯(lián)度大,、涉及面廣，面臨的體制機(jī)制障礙很大,，一直未有實(shí)質(zhì)性突破,。根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，從2015年初開(kāi)始,，有關(guān)部門在全國(guó)33個(gè)縣（市）部署開(kāi)展了農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，以探索形成可復(fù)制,、可推廣的改革成果,，為修改法律提供支撐。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的目標(biāo),，是完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度,，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體、范圍和途徑,，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度,，建立兼顧國(guó)家、集體,、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”,。目前,，試點(diǎn)時(shí)間已過(guò)去2／3。根據(jù)對(duì)部分試點(diǎn)的分析,，試點(diǎn)探索取得了明顯進(jìn)展：一是盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地,，為民間資本搭建了土地平臺(tái)；二是激活了農(nóng)村土地資產(chǎn),，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,；三是促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，推動(dòng)了就地城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè),。

但試點(diǎn)實(shí)踐中也遇到不少困難和挑戰(zhàn)：比如,，入市范圍如何確定。集體土地入市范圍與縮小土地征收范圍直接關(guān)聯(lián),，未來(lái)一些經(jīng)營(yíng)性用地不再征收了,，就需要通過(guò)直接入市的途徑解決其用地需求。這對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地影響不大,，但城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地，包括工業(yè)用地,、商服用地,、房地產(chǎn)用地等，是否直接入市,，就面臨重大抉擇,。未來(lái)如果此類用地都通過(guò)入市途徑解決，對(duì)工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)造成多大影響,？包括實(shí)體經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地,，直接向集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶協(xié)商購(gòu)地，會(huì)增加多少制度性交易成本,？同一區(qū)域內(nèi),，公益性用地實(shí)行征收，經(jīng)營(yíng)性用地直接入市,，“雙軌制”下農(nóng)民與政府之間的博弈對(duì)征地成本和時(shí)間效率究竟會(huì)產(chǎn)生多大影響,？由此減少的政府土地收入從什么渠道填補(bǔ)？

又如,，增值收益如何分配,。直接入市相比土地征收的增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心問(wèn)題,。不僅政府與集體,、農(nóng)民之間的土地增值收益分配不易確定，不同集體之間的土地增值收益如何協(xié)調(diào)平衡更是難題,。對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言,，土地使用權(quán)出讓收益全部上繳地方財(cái)政并實(shí)行收支兩條線管理，不同用途,、不同區(qū)位的地塊出讓收益雖然差距很大,，但政府可以統(tǒng)一調(diào)配和使用，不存在出讓收益的平衡問(wèn)題,。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分屬不同的集體經(jīng)濟(jì)組織,，因規(guī)劃用途、交通區(qū)位的不同帶來(lái)的入市收益差異一般很大,，如果不能通過(guò)適當(dāng)方式予以平衡,，就會(huì)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間造成苦樂(lè)不均，引發(fā)矛盾,。

再如,，集體經(jīng)濟(jì)組織管理問(wèn)題。作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,，目前其法律性質(zhì)和地位缺乏統(tǒng)一規(guī)定,，自身建設(shè)不健全、主體地位不明晰,、產(chǎn)權(quán)歸屬不明確,、管理能力和水平低是較為普遍的現(xiàn)象。隨著改革的推進(jìn),，集體土地資產(chǎn)管理,、土地收益分配、農(nóng)民自主管理等事項(xiàng)將明顯增多,，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理要求大大提高,。

還有,，農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村地域廣大,，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)重視不夠,，造成農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)普遍不夠扎實(shí)。（下轉(zhuǎn)第三版）