原標(biāo)題：俠客島：央視暗訪的一宗奇案

央視記者暗訪“河南平頂山魯山縣非法采砂”一事,，再度將近年來(lái)屢禁不絕的非法挖砂問(wèn)題帶入公眾視野,。

記者走訪的系列遭遇讓人震驚：面對(duì)大規(guī)模的夜間非法采砂現(xiàn)象，當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員視而不見(jiàn),，并以“平整河床”強(qiáng)行回應(yīng),；監(jiān)控拍攝到貨車運(yùn)砂，河務(wù)局值班記錄卻顯示空白,；更有甚者,，撥通舉報(bào)電話，等來(lái)的回復(fù)竟來(lái)自砂場(chǎng)老板本人,。

事發(fā)后,，平頂山市紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)駐魯山縣,，對(duì)8個(gè)標(biāo)段違法采砂問(wèn)題從招投標(biāo)開(kāi)始調(diào)查。截至目前,，已對(duì)負(fù)有責(zé)任的5名縣級(jí)干部完善執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)相關(guān)文書，對(duì)負(fù)有主體責(zé)任的河務(wù),、環(huán)保,、林業(yè)和國(guó)土等多個(gè)部門的28名公職人員啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，留置1人,，2人主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)說(shuō)明問(wèn)題,。

唏噓之余，不免使人想問(wèn)：類似砂石盜采問(wèn)題為何在基層一再出現(xiàn),？

砂石盜采

砂石盜采,，來(lái)龍去脈若何？

首先,，砂石是最基本的建筑材料,。得益于近些年房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面展開(kāi)，砂石價(jià)格不斷上漲,。且在相當(dāng)意義上,，砂石開(kāi)采屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，主要成本是用工成本,，因而盡管市場(chǎng)中建筑材料的價(jià)格有升有降,，砂石行當(dāng)利潤(rùn)在總體上卻有穩(wěn)定保障。

不過(guò),，這一看似簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè),，真正要操作起來(lái)卻并不容易。具體而言,，砂石從開(kāi)采到運(yùn)輸,、再到建筑工地，是一條極長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈,，涉及到幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合,。

僅是開(kāi)采環(huán)節(jié)，即需要有國(guó)土部門的采礦權(quán),、環(huán)保部門的環(huán)境影響評(píng)價(jià),、安監(jiān)部門的安全生產(chǎn)許可、市場(chǎng)監(jiān)督部門的行政許可,。如果涉及到建設(shè)用地和農(nóng)用地,，還要辦理其他相關(guān)手續(xù),。

而運(yùn)輸環(huán)節(jié)，則牽涉到城市管理和交通部門的,、有關(guān)于大貨車的道路運(yùn)輸管理規(guī)定,。此外，要真正進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng),，還需要與相關(guān)的建設(shè)企業(yè)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系,。可以這么說(shuō),，如果真正依法依規(guī),，一個(gè)合法的采石或采砂場(chǎng)是不容易辦起來(lái)的,。

在某個(gè)地域范圍內(nèi)，真正符合相關(guān)部門規(guī)定的砂石場(chǎng)其實(shí)不多,；而建筑方卻往往希望就地取材,，以在最大程度上節(jié)省成本。由此,，就市場(chǎng)供求關(guān)系而言,，砂石市場(chǎng)的供不應(yīng)求就“自然而然”地成為了常見(jiàn)現(xiàn)象。

而此后出現(xiàn)的一個(gè)更為普遍的現(xiàn)象便是：哪個(gè)地方在搞大開(kāi)發(fā),，附近就會(huì)同步出現(xiàn)非法盜采砂石。

在環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)的今天,，絕大多數(shù)地方政府和老百姓是不支持這一產(chǎn)業(yè)的存在的,。

以島叔調(diào)研過(guò)的一個(gè)南方農(nóng)村采石場(chǎng)為例，該采石場(chǎng)地處村鎮(zhèn)公路一側(cè),，每次“放炮”都讓人膽顫心驚,，人命事故亦有多起。更激起民憤的是,，通村公路每每修好,，不到兩年就被運(yùn)石貨車壓得體無(wú)完膚。直到近來(lái)的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng),，幕后老板被捕,，事情才算了結(jié)。

灰色利益

單純的不法分子肆意妄為已不能概括頻頻勾連成“普遍”的“個(gè)案”,。砂石盜采不斷,，在本質(zhì)上更是“灰色利益”對(duì)“基層治理能力”的挑戰(zhàn),。

基層社會(huì)的小砂石場(chǎng)，如果只是單純的“個(gè)體戶”,，如自己買一臺(tái)舊機(jī)器在河道上抽沙,、用自己的小貨車運(yùn)輸、主要滿足當(dāng)?shù)乩习傩兆越ǚ?、修小道等,，倒也可在一定程度上獲得理解。

但一旦地方上有較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，一些嗅覺(jué)靈敏的利益群體就會(huì)想盡辦法擴(kuò)大規(guī)模,，甚至通過(guò)多種辦法形成利益聯(lián)盟——基層灰色利益鏈條便由此成形。

一個(gè)“理想型”的大規(guī)模砂石盜采場(chǎng),，最好有如下幾種類型合伙人：

1,、合法商人。這一部分人有管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)渠道,，是利潤(rùn)的可靠保證,；

2、地方團(tuán)伙,。這一勢(shì)力本身就有動(dòng)力介入以便分得一杯羹,，更重要的是，砂石盜采要排除各種干擾,，少不得他們的“保護(hù)”,；

3、村干部,。欲從村集體或農(nóng)民手中獲取經(jīng)營(yíng)權(quán),，且減少群眾上訪，少不得村干部的協(xié)調(diào),。

如此“若隱若現(xiàn)”的基層灰色利益鏈如何化“非法”于無(wú)形,？真正的問(wèn)題存在于兩點(diǎn)：

一是“灰色利益鏈”有延伸到執(zhí)法部門內(nèi)部的可能。絕大多數(shù)行政執(zhí)法隊(duì)伍都有大量的協(xié)管人員,，一個(gè)有心機(jī)的利益團(tuán)伙要獲取“內(nèi)線”,，某種程度上可謂易如反掌。

二是日常監(jiān)管易失效,。盜采砂石的監(jiān)管牽涉多個(gè)部門,，一旦內(nèi)部體制不順，日常監(jiān)管自然無(wú)力拆招,。

比如說(shuō)屬地管理,。客觀上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為屬地管理單位,，在日常監(jiān)管上具有優(yōu)勢(shì),。但與此同時(shí)其又受制于基層社會(huì)的“熟人社會(huì)”性質(zhì)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)的缺失,。

島叔調(diào)研時(shí)就遇過(guò)這樣一個(gè)案例：某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部半夜接到舉報(bào),，連夜趕到盜采現(xiàn)場(chǎng)，把盜采者抓了個(gè)正著,，然而盜采者人多勢(shì)眾,，竟然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理都不理，直接開(kāi)著大貨車揚(yáng)長(zhǎng)而去,，只留一臉無(wú)奈和愕然的干部在現(xiàn)場(chǎng),。

再說(shuō)部門執(zhí)法，砂石盜采涉及到國(guó)土,、安監(jiān),、農(nóng)業(yè)、水務(wù),、交管等多部門執(zhí)法,，尤其需要公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法保障。但現(xiàn)實(shí)是,，絕大多數(shù)地方的部門執(zhí)法有分裂態(tài)勢(shì),，聯(lián)合執(zhí)法往往反應(yīng)遲鈍，而單部門執(zhí)法力度又幾乎無(wú)效,。監(jiān)管效力低下,，也就見(jiàn)怪不怪,。

解決之道

在如是的“灰色空間”里,，事情的吊詭處往往在于：越是遵紀(jì)守法或只敢稍做越軌行為的人，越不懂其中奧妙,；而違法越多,、和執(zhí)法部門打交道越多，就越是清楚基層行政的軟肋所在,。

換言之,，基層行政力量的增加，并不必然帶來(lái)違法行為的減少,；恰恰相反,，基層監(jiān)管力量投入的越多，違法活動(dòng)就可能越是猖獗,，而違法活動(dòng)的猖獗,，又反過(guò)來(lái)迫使基層政府增加監(jiān)管力量。由此，基層行政陷入了“內(nèi)卷化”的惡性循環(huán)之中,。

島叔此番調(diào)查魯山縣的相關(guān)報(bào)道線索,，發(fā)現(xiàn)魯山縣砂石盜采治理的相關(guān)部門、河務(wù)管理局等在過(guò)去兩年是做了一些工作的,，如組織了多次聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng),，加強(qiáng)日常監(jiān)管，安裝攝像頭……只是,，只要基層行政縫隙仍然存在,，這些做法便只能起一時(shí)作用，并無(wú)可能治本,。

簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái),，砂石盜采一旦建立起龐大的灰色利益鏈，就已經(jīng)演變成了一個(gè)綜合性的社會(huì)治理問(wèn)題,，單個(gè)部門的專業(yè)性監(jiān)管并不能湊效,。要想解決，根本上還是要從理順基層治理機(jī)制入手,，有針對(duì)性地清理灰色利益的滋生土壤,。

這方面，島叔曾經(jīng)實(shí)地調(diào)研的北京市某區(qū)經(jīng)驗(yàn)就很值得借鑒,。該區(qū)區(qū)委,、區(qū)政府總結(jié)過(guò)去多年砂石盜采的治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建了一套行之有效的治理機(jī)制：

一是建立問(wèn)題清單,。相關(guān)部門做了大量調(diào)查取證工作,，建立了全區(qū)所有砂石盜采點(diǎn)的臺(tái)賬。

二是建立權(quán)責(zé)清單,。所謂“街鄉(xiāng)吹哨,、部門報(bào)到”，即賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法召集權(quán),，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,，有權(quán)按照權(quán)責(zé)清單召集相關(guān)執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法。

三是建立執(zhí)法效果清單,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦確定聯(lián)合執(zhí)法,，即向縣政府匯報(bào)，各部門在半小時(shí)內(nèi)到達(dá)砂石盜采現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法,。事后,，牽頭部門對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行處理，相關(guān)部門亦于一周內(nèi)獲知自己的履職情況,。

效果立竿見(jiàn)影：僅僅是2017年年初的幾個(gè)月間,，全區(qū)的砂石盜采問(wèn)題即被有效治理,。到島叔調(diào)研時(shí)，再無(wú)一起發(fā)生,。

其實(shí),，10月24日，魯山縣政府已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于對(duì)縣域內(nèi)砂石資源實(shí)行全面禁采的通告》,，先于央視報(bào)道幾天,。這說(shuō)明，地方黨委政府已下定決心徹底清除砂石盜采這一灰色利益空間,，包括結(jié)合正在推動(dòng)的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),。

殷鑒不遠(yuǎn)。11月13日,，也就是昨天,，魯山縣的上級(jí)，也就是平頂山市市委,，剛剛召開(kāi)了市委專題學(xué)習(xí)會(huì),。學(xué)什么？學(xué)習(xí)中辦對(duì)秦嶺別墅拆除事件的通報(bào),。該市市委書記專門提到：

“當(dāng)前我們正在徹底整治魯山河道采砂問(wèn)題,，中央的通報(bào)給我們上了一堂嚴(yán)肅深刻的政治、思想,、責(zé)任,、作風(fēng)、紀(jì)律的教育課,。我們要深刻認(rèn)識(shí)到,，這不僅僅是環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，更是嚴(yán)肅的政治問(wèn)題,，必須把全面加強(qiáng)黨的政治建設(shè)擺在首位,，把講政治作為各項(xiàng)工作的生命線，始終同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致,?！?/p>

“不僅是環(huán)保問(wèn)題,，更是嚴(yán)肅的政治問(wèn)題”,，這個(gè)定位很準(zhǔn)了。更重要的是舉一反三——因?yàn)?，說(shuō)到底,，真正的解決之道在于，通過(guò)問(wèn)題治理來(lái)完善基層治理機(jī)制,，提升基層治理能力,，也就是把基層行政的縫隙補(bǔ)上，灰色才真正有被祛除的可能。

辦法總比問(wèn)題多,。島叔在調(diào)研中聽(tīng)到基層干部一句頗有意味的話：基層只考慮機(jī)制的問(wèn)題,，不考慮體制的問(wèn)題。的確,，有作為的基層政府,、基層干部，不應(yīng)把基層問(wèn)題簡(jiǎn)單推給“體制”,，坐等上級(jí)用體制改革來(lái)“消除”問(wèn)題,；而應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在不改變體制的情況下,，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新切實(shí)“解決”問(wèn)題,。

這正是“頂層設(shè)計(jì)”不可或缺的“基層探索”配方。（呂德文武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員）