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2024-01-10 11:28:10  中國經(jīng)濟時報

核心觀點：

新一輪財稅體制改革方向是,，以“強化資源統(tǒng)籌、加強項目謀劃”為核心健全現(xiàn)代預(yù)算制度,，以“穩(wěn)定宏觀稅負,、強化稅收調(diào)控”為核心優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，以“理順央地關(guān)系,、重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付”為核心推進政府間財政關(guān)系改革,。

馬海濤

黨的二十大報告提出，健全現(xiàn)代預(yù)算制度,，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。近日召開的中央經(jīng)濟工作會議對2024年財政政策進行了安排部署,，明確提出要繼續(xù)實施積極的財政政策,，謀劃新一輪財稅體制改革。

新一輪財稅體制改革尚待解決的問題

創(chuàng)新運用財政政策工具不夠,，政策工具更加傾向于采用財政直投,、直補方式,，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少,，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用,。

第一，現(xiàn)代預(yù)算制度方面,。

一是預(yù)算資源統(tǒng)籌能力不夠全面,。預(yù)算管理中的“大財政、大預(yù)算,、大資產(chǎn)”管理格局尚未完全形成,，財政在面對經(jīng)濟運行波動時壓力較大,，預(yù)算在穩(wěn)妥應(yīng)對政府財政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強,。預(yù)算“收入”能力承壓，財政收入增長壓力大,，籌集財力手段不多,，此外，國有股權(quán),、國企土地,、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高，未形成有償使用和市場化變現(xiàn)的長效機制,，資源資產(chǎn)閑置,、減值等情況時有發(fā)生。預(yù)算“支出”領(lǐng)域固化,，比如財政支出剛性增長,，存在結(jié)構(gòu)固化問題；維持運轉(zhuǎn)和民生補助等剛性支出隨著人口增長,、政策提標擴圍而持續(xù)快速增長,，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。財政資金統(tǒng)籌使用不足,，未形成有效合力,，部門管理資金條塊分割，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強,，重復(fù),、分散等現(xiàn)象較為普遍。

二是預(yù)算資源配置功能不夠健全,。主要體現(xiàn)在：預(yù)算安排的系統(tǒng)前瞻謀劃還不夠,，事與錢未完全匹配，事業(yè)規(guī)劃和預(yù)算安排“兩張皮”,，“先謀事后排錢”機制還未真正建立,。預(yù)算管理的工具和手段較為單一,。創(chuàng)新運用財政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財政直投,、直補方式,，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少,，未能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用,。預(yù)算產(chǎn)出的績效導(dǎo)向不夠突出，績效導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮,，財政資金效益有待提高,。

三是支出標準建設(shè)滯后，預(yù)算約束機制不夠完善,。具體表現(xiàn)在：財政通用定額標準體系初步建立,，但財政專用定額標準和部門內(nèi)部標準建設(shè)進度緩慢。部門間標準制定的整體意識和配合程度還有待提升,，存在“財政熱,、部門冷”的現(xiàn)狀。加之財政項目種類繁多,，逐一制定項目支出標準的難度較大,。標準的應(yīng)用機制和動態(tài)調(diào)整機制還不夠健全。有標準就要用的理念還不夠強,，導(dǎo)致依法理財意識不強,。

四是預(yù)算管理的信息化水平還不高。具體表現(xiàn)在：央地財政管理信息系統(tǒng)建設(shè)的頂層設(shè)計還有待提升,，預(yù)算管理一體化改革的進程還有待加快,。財政各業(yè)務(wù)模塊之間的數(shù)據(jù)傳輸還不夠順暢。預(yù)算編制系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng),、政府采購系統(tǒng),、各單位財務(wù)管理系統(tǒng)之間還缺乏有效連通。碎片化的收支信息無法支撐財政宏觀決策和績效管理,。橫向維度與縱向維度的財政收支信息碎片化和部門化,，使得信息整合程度較低。財政部門對本地區(qū)及下級預(yù)算單位的資金執(zhí)行情況缺乏全面準確了解,，無法把握財政資金收支運行的實時信息,，難以從全局角度為科學(xué)決策提供合理依據(jù)。

第二,，稅制體系方面,。

稅收的調(diào)節(jié)功能還不夠完善，地方稅體系還有待完善，地方政府對土地財政的依賴性較大,，規(guī)范,、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系還有待構(gòu)建和完善,。

第三,，政府間財政關(guān)系方面。

中央與地方財政關(guān)系尚未完全理順,，如何在落實2016年以來中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的基礎(chǔ)上,，統(tǒng)籌推進財政體制改革，適度上移并強化中央財政事權(quán)和支出責(zé)任,，重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付體系,，增強可支配財力與事權(quán)的匹配度，夯實基層財力,，成為下一步深化改革難啃的硬骨頭,。

謀劃新一輪財稅體制改革的思路與舉措

謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是處理好政府與市場的關(guān)系,；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性,；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全,；五是加強改革協(xié)同,，狠抓改革落實。

謀劃新一輪財稅體制改革勢在必行,，原因不外乎這么幾個：一是未來五年經(jīng)濟增速的壓力較大,。隨著人口老齡化的加劇，房地產(chǎn)對經(jīng)濟的拉動作用減弱,、新的經(jīng)濟增長點還有待挖掘,。二是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對財稅體制改革提出新要求。三是科技自立自強和實現(xiàn)“雙碳”目標對財稅體制改革提出新要求,。四是推進共同富裕和人口新形勢均對財稅體制改革提出新要求,。

謀劃新一輪財稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；二是處理好政府與市場的關(guān)系,；三是發(fā)揮中央與地方兩個積極性,；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全；五是加強改革協(xié)同,，狠抓改革落實,。

總體思路是：堅持完善立法；增強財政統(tǒng)籌能力,；穩(wěn)定宏觀稅負,，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；理順中央與地方財政關(guān)系,；強化預(yù)算約束,，提高預(yù)算績效,；建立健全政府債務(wù)管理體系，防范財政風(fēng)險,；加強財會監(jiān)督,。

具體來看，建議從三個方面著力推進改革,。

第一,，健全現(xiàn)代預(yù)算制度。

提升財政資源配置能力,，確保財政資金使用提質(zhì)增效,。一是明晰績效管理權(quán)責(zé)；二是強化全流程預(yù)算績效融合,；三是實行預(yù)算項目全生命周期管理,。

推進財政支出標準化，強化預(yù)算法定約束力,。推進財政支出標準化建設(shè),，一方面要抓基本支出標準體系建設(shè)，另一方面要抓項目支出標準體系建設(shè),。

推動數(shù)據(jù)共享,，提高預(yù)算管理信息化水平“雙維度”。實現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享,?？v向上，促進中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通,；橫向上,，促進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享，運用信息化技術(shù),，建立全覆蓋,、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，實時記錄和動態(tài)監(jiān)控資金在下級財政,、用款單位的分配,、撥付、使用情況,，形成多層次的綜合監(jiān)督體系,。

第二，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),。

改革方向包括：保持宏觀稅負和稅制穩(wěn)定,，優(yōu)化稅制結(jié)總體思路是：堅持完善立法；增強財政統(tǒng)籌能力；穩(wěn)定宏觀稅負,，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),；理順中央與地方財政關(guān)系；強化預(yù)算約束,，提高預(yù)算績效,；建立健全政府債務(wù)管理體系，防范財政風(fēng)險,；加強財會監(jiān)督,。構(gòu)，確保必要的財政汲取能力和政府調(diào)控能力,；完善增值稅制度,，著力推動高質(zhì)量發(fā)展；完善消費稅制度,，強化調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用,；健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系；研究適時開征碳稅,、數(shù)字稅,；加強非稅收入管理；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,，服務(wù)建設(shè)公平統(tǒng)一市場,。

第三，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系,。

財政轉(zhuǎn)移支付體系改革涉及政府與市場,、政府與社會、中央與地方的關(guān)系,，涉及政治、經(jīng)濟,、社會,、文化和生態(tài)文明各個領(lǐng)域，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程,，應(yīng)協(xié)同推進相關(guān)改革,，妥善處理利益關(guān)系，并要與相關(guān)財稅體制改革形成合力,。

一是以激勵相容為導(dǎo)向,，重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付體系。按照財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的原則,，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置,，厘清邊界和功能定位。合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革,，形成以均衡地區(qū)間基本財力,、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度,。

二是以法治均等為目標,，進一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度。整合建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制,；加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理,；建立激勵約束機制。

三是以清理規(guī)范為導(dǎo)向,，進一步加強專項轉(zhuǎn)移支付管理,。清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，嚴控新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付,；建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制等,。

四是以示范推廣為路徑，理順省以下財政關(guān)系,。省以下各級政府要比照中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度,，改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng),，優(yōu)化各級政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),。

五是加強法治建設(shè)，進一步推動轉(zhuǎn)移支付資金提質(zhì)增效,。為增強轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性,，為改革提供法律保障，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法,，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例,，條件成熟時推動上升為法律。

（作者系中央財經(jīng)大學(xué)校長）

(責(zé)任編輯：楊靖)

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