核心觀點(diǎn)：

新一輪財(cái)稅體制改革方向是，以“強(qiáng)化資源統(tǒng)籌,、加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃”為核心健全現(xiàn)代預(yù)算制度,，以“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、強(qiáng)化稅收調(diào)控”為核心優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),，以“理順央地關(guān)系,、重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付”為核心推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系改革。

馬海濤

黨的二十大報(bào)告提出,，健全現(xiàn)代預(yù)算制度,，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,。近日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)2024年財(cái)政政策進(jìn)行了安排部署，明確提出要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策,，謀劃新一輪財(cái)稅體制改革,。

新一輪財(cái)稅體制改革尚待解決的問題

創(chuàng)新運(yùn)用財(cái)政政策工具不夠，政策工具更加傾向于采用財(cái)政直投,、直補(bǔ)方式,，運(yùn)用政策性基金、金融保險(xiǎn)等市場(chǎng)化機(jī)制較少，未能發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用,。

第一,，現(xiàn)代預(yù)算制度方面。

一是預(yù)算資源統(tǒng)籌能力不夠全面,。預(yù)算管理中的“大財(cái)政,、大預(yù)算、大資產(chǎn)”管理格局尚未完全形成,，財(cái)政在面對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動(dòng)時(shí)壓力較大,，預(yù)算在穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展壓力方面還有待加強(qiáng)。預(yù)算“收入”能力承壓,，財(cái)政收入增長壓力大,，籌集財(cái)力手段不多，此外,，國有股權(quán),、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高,，未形成有償使用和市場(chǎng)化變現(xiàn)的長效機(jī)制,，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況時(shí)有發(fā)生,。預(yù)算“支出”領(lǐng)域固化,，比如財(cái)政支出剛性增長，存在結(jié)構(gòu)固化問題,；維持運(yùn)轉(zhuǎn)和民生補(bǔ)助等剛性支出隨著人口增長,、政策提標(biāo)擴(kuò)圍而持續(xù)快速增長，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化,。財(cái)政資金統(tǒng)籌使用不足,，未形成有效合力，部門管理資金條塊分割,，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強(qiáng),，重復(fù)、分散等現(xiàn)象較為普遍,。

二是預(yù)算資源配置功能不夠健全,。主要體現(xiàn)在：預(yù)算安排的系統(tǒng)前瞻謀劃還不夠，事與錢未完全匹配,，事業(yè)規(guī)劃和預(yù)算安排“兩張皮”,，“先謀事后排錢”機(jī)制還未真正建立。預(yù)算管理的工具和手段較為單一,。創(chuàng)新運(yùn)用財(cái)政政策工具不夠,，政策工具更加傾向于采用財(cái)政直投,、直補(bǔ)方式，運(yùn)用政策性基金,、金融保險(xiǎn)等市場(chǎng)化機(jī)制較少,，未能發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。預(yù)算產(chǎn)出的績效導(dǎo)向不夠突出,，績效導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮,，財(cái)政資金效益有待提高。

三是支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后,，預(yù)算約束機(jī)制不夠完善,。具體表現(xiàn)在：財(cái)政通用定額標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，但財(cái)政專用定額標(biāo)準(zhǔn)和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)度緩慢,。部門間標(biāo)準(zhǔn)制定的整體意識(shí)和配合程度還有待提升,，存在“財(cái)政熱、部門冷”的現(xiàn)狀,。加之財(cái)政項(xiàng)目種類繁多,，逐一制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的難度較大。標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制還不夠健全,。有標(biāo)準(zhǔn)就要用的理念還不夠強(qiáng),，導(dǎo)致依法理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)。

四是預(yù)算管理的信息化水平還不高,。具體表現(xiàn)在：央地財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)還有待提升,，預(yù)算管理一體化改革的進(jìn)程還有待加快。財(cái)政各業(yè)務(wù)模塊之間的數(shù)據(jù)傳輸還不夠順暢,。預(yù)算編制系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng),、政府采購系統(tǒng)、各單位財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間還缺乏有效連通,。碎片化的收支信息無法支撐財(cái)政宏觀決策和績效管理,。橫向維度與縱向維度的財(cái)政收支信息碎片化和部門化，使得信息整合程度較低,。財(cái)政部門對(duì)本地區(qū)及下級(jí)預(yù)算單位的資金執(zhí)行情況缺乏全面準(zhǔn)確了解,，無法把握財(cái)政資金收支運(yùn)行的實(shí)時(shí)信息，難以從全局角度為科學(xué)決策提供合理依據(jù),。

第二,，稅制體系方面。

稅收的調(diào)節(jié)功能還不夠完善,，地方稅體系還有待完善,，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性較大，規(guī)范,、穩(wěn)定,、可持續(xù)的地方稅體系還有待構(gòu)建和完善。

第三,，政府間財(cái)政關(guān)系方面,。

中央與地方財(cái)政關(guān)系尚未完全理順，如何在落實(shí)2016年以來中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的基礎(chǔ)上,，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政體制改革,，適度上移并強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，重構(gòu)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,，增強(qiáng)可支配財(cái)力與事權(quán)的匹配度,，夯實(shí)基層財(cái)力，成為下一步深化改革難啃的硬骨頭,。

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的思路與舉措

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),；二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系；三是發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性,；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全,；五是加強(qiáng)改革協(xié)同，狠抓改革落實(shí),。

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行,，原因不外乎這么幾個(gè)：一是未來五年經(jīng)濟(jì)增速的壓力較大。隨著人口老齡化的加劇,，房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用減弱,、新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)還有待挖掘。二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)稅體制改革提出新要求,。三是科技自立自強(qiáng)和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)對(duì)財(cái)稅體制改革提出新要求,。四是推進(jìn)共同富裕和人口新形勢(shì)均對(duì)財(cái)稅體制改革提出新要求。

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革需要把握好五大原則：一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),；二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,；三是發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性；四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全,；五是加強(qiáng)改革協(xié)同,，狠抓改革落實(shí)。

總體思路是：堅(jiān)持完善立法,；增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力,；穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),；理順中央與地方財(cái)政關(guān)系,；強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算績效,；建立健全政府債務(wù)管理體系,，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),；加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督。

具體來看,，建議從三個(gè)方面著力推進(jìn)改革,。

第一，健全現(xiàn)代預(yù)算制度,。

提升財(cái)政資源配置能力,，確保財(cái)政資金使用提質(zhì)增效。一是明晰績效管理權(quán)責(zé),；二是強(qiáng)化全流程預(yù)算績效融合,；三是實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理。

推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化,，強(qiáng)化預(yù)算法定約束力,。推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，一方面要抓基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),，另一方面要抓項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),。

推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平“雙維度”,。實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享,。縱向上,，促進(jìn)中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息貫通,；橫向上，促進(jìn)部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享,，運(yùn)用信息化技術(shù),，建立全覆蓋、全鏈條的財(cái)政資金監(jiān)控機(jī)制,，實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金在下級(jí)財(cái)政,、用款單位的分配、撥付,、使用情況,，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。

第二,，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),。

改革方向包括：保持宏觀稅負(fù)和稅制穩(wěn)定，優(yōu)化稅制結(jié)總體思路是：堅(jiān)持完善立法,；增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力,；穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),；理順中央與地方財(cái)政關(guān)系,；強(qiáng)化預(yù)算約束,，提高預(yù)算績效；建立健全政府債務(wù)管理體系,，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),；加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督,。構(gòu),，確保必要的財(cái)政汲取能力和政府調(diào)控能力；完善增值稅制度,，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,；完善消費(fèi)稅制度，強(qiáng)化調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用,；健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系,；研究適時(shí)開征碳稅、數(shù)字稅,；加強(qiáng)非稅收入管理,；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，服務(wù)建設(shè)公平統(tǒng)一市場(chǎng),。

第三,，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系改革涉及政府與市場(chǎng),、政府與社會(huì),、中央與地方的關(guān)系，涉及政治,、經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、文化和生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域,，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程,，應(yīng)協(xié)同推進(jìn)相關(guān)改革，妥善處理利益關(guān)系,，并要與相關(guān)財(cái)稅體制改革形成合力,。

一是以激勵(lì)相容為導(dǎo)向，重構(gòu)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,。按照財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的原則,，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位,。合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任,，逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財(cái)力,、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體,，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度,。

二是以法治均等為目標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度,。整合建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制,；加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理；建立激勵(lì)約束機(jī)制,。

三是以清理規(guī)范為導(dǎo)向,，進(jìn)一步加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,，嚴(yán)控新設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,；建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制等。

四是以示范推廣為路徑,，理順省以下財(cái)政關(guān)系,。省以下各級(jí)政府要比照中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度,。與省以下各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng),，優(yōu)化各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

五是加強(qiáng)法治建設(shè),，進(jìn)一步推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付資金提質(zhì)增效,。為增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性，為改革提供法律保障,，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法,，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時(shí)推動(dòng)上升為法律,。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長）