為了穩(wěn)定經(jīng)濟和防范風(fēng)險，今年地方政府舉債加速。然而,，5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模同比出現(xiàn)下滑,。根據(jù)財政部和中國企業(yè)債券信息網(wǎng)的公開數(shù)據(jù)，2025年前5個月全國發(fā)行地方政府債券合計約43148億元,，同比增長約53%,。其中，5月份地方政府債券發(fā)行約7794億元,，同比下降約14%,。

受經(jīng)濟下行、樓市土地市場低迷等影響,，今年以來財政收入增長乏力,。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，今年前4個月廣義財政收入同比下降約1.3%,。而為了推動經(jīng)濟平穩(wěn)運行,，對沖關(guān)稅戰(zhàn)等沖擊，財政支出必須保持一定擴張力度,。今年前4個月廣義財政支出同比增長約7.2%,。為彌補財政收支缺口,，主要依賴政府發(fā)行債券融資，其中包括地方政府發(fā)債借錢快速增長,。4月底召開的中共中央政治局會議要求加快地方政府專項債券,、超長期特別國債等發(fā)行使用。中債資信企業(yè)與機構(gòu)部負(fù)責(zé)人孫靜媛表示,，今年5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)下滑主要是去年同期基數(shù)較高所致,。去年一季度地方債發(fā)行節(jié)奏放緩，而5月開始放量發(fā)行,，使得去年5月份地方政府發(fā)債規(guī)模較高,。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模與4月份相比增長約12%,，其中新增專項債（4432億元）環(huán)比增長約93%,。這顯示地方落實中央要求，加快發(fā)行專項債,。觀察今年前5個月地方政府發(fā)債數(shù)據(jù)更能看出整體趨勢,。地方政府債券按用途分為新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目,、民生項目等建設(shè),，而再融資債券主要用于償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務(wù)等，即“借新還舊”,。前5個月地方發(fā)債舉借的約4.3萬億元中,，新增債券約2萬億元，同比增長約37%,；再融資債券約2.3萬億元,，同比增長約70%。

東方金誠研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳指出,，今年前5個月地方政府債券發(fā)行量比去年同期多出1.5萬億元,，一方面是因為地方落實防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險政策，地方發(fā)行用于置換隱性債務(wù)的再融資專項債券發(fā)行量高達(dá)1.63萬億元,，比去年同期增加超1萬億元,。另一方面是新增專項債券發(fā)行額度明顯增加，同比增加近5000億元,。不難看出,，今年以來地方借錢一半以上是用于“借新還舊”，其中主要又用于置換隱性債務(wù),。按照此前財政部安排,，今年地方將總計發(fā)行2萬億元置換隱性債務(wù)的再融資債券，而前5個月地方已經(jīng)發(fā)行了其中約八成額度，隱性債務(wù)置換工作推進(jìn)很快,。

今年前5個月地方債發(fā)行較快,，是財政政策靠前發(fā)力的體現(xiàn)。其中置換隱性債務(wù)的再融資債券快速發(fā)行,，可幫助地方政府騰挪出原本用于化債的資金去搞發(fā)展,、搞建設(shè)，從而釋放地方政府在基建投資等方面的穩(wěn)增長動能,。按照此前財政部預(yù)測,，考慮隱性債務(wù)和法定政府債務(wù)之間的利差，6萬億元置換隱性債務(wù)額度預(yù)計可累計節(jié)約利息支出約4000億元,。目前6萬億元置換隱性債務(wù)額度已經(jīng)發(fā)行超六成,。

今年地方政府加快借錢除了緩釋隱性債務(wù)風(fēng)險外，投向重大項目建設(shè)的新增債券發(fā)行規(guī)模也出現(xiàn)明顯增長,，其中又以新增專項債為主,。根據(jù)前述公開數(shù)據(jù)，今年前5個月地方發(fā)行的2萬億元新增債券中,，新增專項債約1.6萬億元，同比增長約41%,。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示,，目前1.6萬億元新增專項債資金中，約30%投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,，約20%投向各類交通基礎(chǔ)設(shè)施,，約8%投向土地儲備，約7%投向棚戶區(qū)改造,，約6%投向農(nóng)林水利,，約5%投向醫(yī)療衛(wèi)生等。孫靜媛表示,，今年新增專項債資金投向以基建領(lǐng)域為主,，有助于拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資，穩(wěn)定固定資產(chǎn)投資增速,，為經(jīng)濟增長提供支撐,。

與前幾年有所不同的是，為了支持樓市穩(wěn)定,，考慮到當(dāng)前的各地閑置未開發(fā)的土地相對較多,，今年中國允許地方政府重新發(fā)行土地儲備專項債券。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示,，前5個月土地儲備專項債發(fā)行規(guī)模約1084億元,。孫靜媛認(rèn)為，今年土地儲備專項債重啟發(fā)行，對擴內(nèi)需,、防風(fēng)險起到積極作用,。土儲專項債為地方政府回收存量閑置土地、進(jìn)行土地一級開發(fā)提供資金支持,，一方面可以促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌企穩(wěn),，進(jìn)而穩(wěn)定房地產(chǎn)投資及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈需求，對于穩(wěn)定和擴大內(nèi)需,、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展具有積極作用,。另一方面，專項債資金用于土地一級開發(fā)等,，相較于地方政府通過城投平臺融資舉債更透明,，同時城投公司亦可以更高效地推進(jìn)土地儲備等相關(guān)工作，緩解地方財政對城投平臺的融資依賴,，減輕地方財政壓力和城投債務(wù)風(fēng)險,。

盡管前5個月地方政府專項債券發(fā)行進(jìn)度比去年同期明顯加快，但與2022,、2023年同期相比仍然偏緩,。這是因為一季度地方政府發(fā)行置換隱性債務(wù)的再融資債券規(guī)模較大，二季度超長期特別國債和國有大行注資特別國債開閘發(fā)行,，新增專項債發(fā)行節(jié)奏或適度放緩,，這樣可以避免政府債券供給過度集中。預(yù)計隨著置換債和國有大行注資特別國債發(fā)行收尾,，三季度新增專項債發(fā)行將明顯提速,，并成為全年發(fā)行高峰。根據(jù)今年預(yù)算報告,，今年全年新增專項債券額度為4.4萬億元,，其中前5個月已發(fā)行約1.6萬億元，剩余約2.8萬億元新增專項債待發(fā)行,。鑒于當(dāng)前政策要求加快專項債發(fā)行使用進(jìn)度,，以及目前發(fā)行規(guī)模增長趨勢，在后續(xù)幾個月中,，專項債發(fā)行節(jié)奏可能會繼續(xù)保持加快態(tài)勢,。

隨著地方政府債券密集發(fā)行，如何用好這筆巨額資金,，提高資金使用效益至關(guān)重要,。馮琳表示，目前專項債資金閑置或使用效率低的問題仍時有存在,，背后是地方政府合意儲備項目不足,，以及部分地區(qū)專項債項目管理水平和項目資金使用監(jiān)管能力有待提升,，需要進(jìn)一步完善專項債項目篩選審核和儲備機制，同時建立健全專項債資金全生命周期管理及專項債績效管理體系,。孫靜媛建議,，地方應(yīng)優(yōu)化項目儲備和管理，加強項目前期論證和規(guī)劃,，選擇具有較高經(jīng)濟性和收益性的項目,，通過合理的定價機制和運營管理，提高項目的收益水平,，以保障專項債的償還,。中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成表示，地方政府新增債券如果在前三季度基本完成發(fā)行,，可以為全年經(jīng)濟增長打好基礎(chǔ),。與此同時，如果后續(xù)外部形勢再有變化,，這也為四季度增發(fā)國債或地方政府債券預(yù)留空間,。當(dāng)然最后是否增發(fā)政府債券，仍有待依賴后續(xù)經(jīng)濟形勢等變化相機抉擇,。