2019年初,，四川省謀劃和啟動了一場涉及面廣泛、群眾關(guān)注、影響深遠的重大基礎(chǔ)性改革,，即全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革（以下簡稱“兩項改革”）,。

改革至今,，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從4610個減至3101個,，減少1509個,、減幅達32.7%,；建制村從45447個減至26369個,，減少19078個、減幅達41.98%,，社區(qū)及村民小組也進行了相應(yīng)調(diào)整,。

四川為什么要進行“兩項改革”？改革想達到什么目標,？如何順利推進,？效果怎樣？帶著這些問題,，經(jīng)濟日報記者近日走訪了四川多個不同自然條件,、不同發(fā)展進程的市縣鄉(xiāng)村，剖析四川這場動靜不小的改革,。

改革勢在必行

記者在四川調(diào)研提到“兩項改革”,，多名干部群眾一致表示，“這是一件多年想干的大事,，這次終于干成了,！”

4610個，這是改革前四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量,，位居全國第一,。四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%,，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力也存在不小差距,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小,、分布密,、實力弱”的特征，近年來農(nóng)村人口“空心化”,、產(chǎn)業(yè)“空殼化”,、“三留守”現(xiàn)象突出。

綿陽市三臺縣三元鎮(zhèn)龍吟村由原先的龍吟,、龍居兩個村合并而成,。村黨支部書記張永成告訴記者,，“過去兩個村都不大，先不說產(chǎn)業(yè)上各自發(fā)展,，就連栽根電線桿都會發(fā)生矛盾,，修水渠、修機耕道等工作都不好開展?，F(xiàn)在合并1年多,，村里已經(jīng)修建了1座橋、5公里長的村道,，硬化了3公里長的U形水渠,，還正在統(tǒng)一規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。

“行政區(qū)劃是一種獨特的空間資源,、行政資源,、組織資源和政策資源，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中具有框架性,、基礎(chǔ)性作用,。”四川省委書記彭清華對記者分析,，長期以來,，四川鎮(zhèn)村數(shù)量過多，束縛了鄉(xiāng)村發(fā)展手腳,，推進“兩項改革”正是省委結(jié)合四川省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,，作出的一項打基礎(chǔ)、系全局,、利長遠的重大部署,。

的確，四川原有的區(qū)劃設(shè)置已經(jīng)導(dǎo)致管理架構(gòu)無法適應(yīng)現(xiàn)代化治理的要求,。

四川省相關(guān)部門經(jīng)過廣泛深入的調(diào)研,，分析歸納出了不適應(yīng)現(xiàn)代化治理的幾種表現(xiàn)：一是稀釋了公共資源，四川是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政投入總量最高的省份之一,，但平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是全國最低；二是增加了運行成本,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資和行政運行經(jīng)費較高,，但人均服務(wù)人口數(shù)量遠低于全國平均水平；三是降低了服務(wù)效能,，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多,，人員編制有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往身兼數(shù)職,，難以實現(xiàn)專業(yè)化,、精細化、高效化。

改革勢在必行,。四川省委副秘書長,、政研室主任、改革辦常務(wù)副主任唐文金介紹,，從鄉(xiāng)村發(fā)展,、治理和民生的內(nèi)在要求看，改革是破解難題的關(guān)鍵一招,。為此,，四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤子”系統(tǒng)研究、謀定后動,，蹄疾步穩(wěn)地做好這篇改革大文章,。

順勢順向而為

四川下定決心開展“兩項改革”，但接下來面臨的關(guān)鍵問題是,，怎么改,？

“關(guān)鍵是要堅持順向優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃版圖，而不是簡單地對著地圖‘畫圈圈’,?！彼拇ㄊ∶裾d副廳長胡建林介紹，所謂“順向”,，就是把握好當?shù)氐臍v史文脈,、現(xiàn)實條件、發(fā)展趨勢和群眾愿望,，順應(yīng)人口,、交通、經(jīng)濟流向,，順應(yīng)群眾對美好生活的向往,。四川地域廣闊、地形復(fù)雜,，必須遵循實事求是原則,，宜留則留、宜并則并,、宜撤則撤,、宜改則改。

成都市大邑縣?江鎮(zhèn)與斜源鎮(zhèn)的合并過程就充分體現(xiàn)了“順向”原則,。大邑縣民政局副局長袁濤介紹,，當時把斜源鎮(zhèn)合并進?江鎮(zhèn)，是因為?江地域更加開闊,，而斜源鎮(zhèn)地處狹窄的溝谷地帶,，鎮(zhèn)政府所在地已無法擴展,，就連修停車場的空間都沒有。但與此同時,，斜源鎮(zhèn)盤石村并沒有合并到?江鎮(zhèn),，而是并進緊鄰的新場鎮(zhèn)，因為該村村民以前上學(xué),、趕場都是去新場鎮(zhèn),，聯(lián)系更緊密，所以趁這次改革做了徹底調(diào)整,，村民們都很滿意,。“相比?江鎮(zhèn),，我們村祖祖輩輩都與新場鎮(zhèn)聯(lián)系更緊,，感情上也更近，所以大家都很樂意并進新場鎮(zhèn),?！北P石村村民羅智勇對記者說。

記者調(diào)研采訪時發(fā)現(xiàn),，這樣的“順向”操作在改革過程中可以說是無處不在,。可以總結(jié)為以下幾種模式——縣城周邊的鎮(zhèn)村往縣城并,，交通閉塞的往交通便捷的地方并,，公共服務(wù)配套差的往配套好的并，經(jīng)濟欠發(fā)達的往經(jīng)濟較發(fā)達的并,，自然條件差的往較好的并,，山上的往山下并，溝里的往溝外并,，地質(zhì)災(zāi)害隱患較重的往安全的地方并……

“兩項改革”大刀闊斧,，涉及面非常廣泛，如何順利推進可是個大問題,。而四川給出的答案是,，只向改革要效益，不與基層爭利益,。

“在啟動改革之前,，我們就做了大量調(diào)研，并在一些縣市試點,，摸清各方訴求?！彼拇ㄊ∶裾d相關(guān)負責(zé)人告訴記者,，“群眾最擔(dān)心的是辦事上學(xué)看病不方便,，干部最擔(dān)心的是不能得到妥善安置，地方政府最擔(dān)心的是財政資金會減少,?！?/p>

針對這些事關(guān)切身利益的問題，四川省明確提出“五個不”和“三不變”要求,。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革方面堅持“五個不”政策,，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不上收，財政轉(zhuǎn)移支付不減少,，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不削弱,，基層公共服務(wù)不降低，干部安排不懸空,；在村級建制調(diào)整改革中,，明確農(nóng)民享受的惠民政策不變，農(nóng)村土地和林地等權(quán)屬不變,，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟利益關(guān)系不變等,。還特別強調(diào)，不拆遷農(nóng)房,，不在農(nóng)民的土地權(quán)益上打主意,。

正是秉承這些原則，四川各縣（市,、區(qū)）根據(jù)本地實際情況和群眾需求,，在新設(shè)的村里設(shè)置便民服務(wù)代辦點，細化代辦事項清單,，落實事項辦理責(zé)任人,，打通便民服務(wù)“最后一百米”。建立與服務(wù)人口更相匹配,、更精準的公共服務(wù)體系,，確保“學(xué)照上,、病照看,、場照趕、事照辦”,。

綿陽市三臺縣塔山鎮(zhèn)由3個鎮(zhèn)合并而成,，塔山鎮(zhèn)黨委書記吳運波說，當?shù)厝罕娮铌P(guān)注的就是上學(xué)問題,。合并后一些學(xué)生的上學(xué)路變遠了,，塔山鎮(zhèn)摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)全鎮(zhèn)2677名學(xué)生中，1230人有乘車需求,，于是為全鎮(zhèn)中小學(xué)提供“私人定制”式的乘車服務(wù),，實現(xiàn)行政村全覆蓋,。塔山小學(xué)4年級學(xué)生熊夏星的家距學(xué)校約4公里，她高興地告訴記者：“現(xiàn)在放學(xué)有專車接送,，直接到家門口,，方便又安全，家長不用擔(dān)心我們了,?！?/p>

鎮(zhèn)村合并后所轄面積變大，如何保證群眾辦事的便利性,？巴中市巴州區(qū)副區(qū)長周永紅說,，不用慌！在前些年脫貧攻堅時,，山區(qū)交通條件已有較大改善,，而這次改革中，考慮到山區(qū)交通條件仍有差距,，所以巴州區(qū)采取了3項措施：一是安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊定期駐守原鄉(xiāng)鎮(zhèn),；二是設(shè)置具有同樣法律效力的“行政審批專用章”；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門定期走村入戶提供服務(wù),，讓群眾真正實現(xiàn)不出遠門能辦事,。

拓寬發(fā)展空間

經(jīng)過兩年探索實踐，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量大“瘦身”,，改革“前半篇”任務(wù)基本完成,。

鎮(zhèn)村數(shù)量做“減法”不是目的，扎實推進“后半篇”工作,，做好把改革成果轉(zhuǎn)化為發(fā)展紅利和治理實效的“乘法”才是目標所在,。

改革成效如何？“后半篇”文章做得怎樣,？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展變化最有發(fā)言權(quán),。

今年開春以來，彭州市桂花鎮(zhèn)上的民宿一直很火,，幾乎天天爆滿,，必須網(wǎng)上提前預(yù)訂。鎮(zhèn)長周煜告訴記者,，這得益于“兩項改革”中桂花鎮(zhèn)與原磁峰鎮(zhèn)“合二為一”,。

桂花與磁峰兩鎮(zhèn)隔溪相望，綠水青山,，都小有名氣,，前者的“桂花土陶”已有數(shù)百年歷史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。雖然都依托陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展文化旅游,，但分屬兩鎮(zhèn),。小溪雖淺,，但為“界河”,，往來受限。2019年底,，磁峰并入桂花,。“兩鎮(zhèn)由此迎來發(fā)展轉(zhuǎn)機,?！敝莒险f，“一條綠道連通兩岸,，一起規(guī)劃,，一起打造，發(fā)展空間大多了,，呈現(xiàn)給游客的內(nèi)容,、項目更豐富了，游客自然就多了,?！倍潭虄赡觊g，已成為打卡熱點,。

兩鎮(zhèn)合并如此,，兩村合并亦如是。綿陽市安州區(qū)桑棗鎮(zhèn)齊心村由兩個村合并而成,。村黨總支副書記陳遠江告訴記者,，兩個村以前都利用當?shù)睾茸匀伙L(fēng)景發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，但那時一景兩村,，各自為政,，嚴重制約了景區(qū)的進一步發(fā)展。合并后齊心村對景區(qū)進行了整體規(guī)劃和打造,，旅游業(yè)態(tài)明顯提升,，現(xiàn)在每到節(jié)假日游客就爆滿。

旅游景區(qū)在改革中連成了一片,，特色產(chǎn)業(yè)在改革中也擴大了規(guī)模,。瀘州市納溪區(qū)以盛產(chǎn)特早茶聞名。初夏時節(jié),，連綿起伏的茶園里茶農(nóng)三五成群,，正在采茶。以前茶葉種植基地零星分布于梅嶺、應(yīng)石等6個村,，無法適應(yīng)現(xiàn)代茶產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化發(fā)展趨勢,。改革后6個村整體合并,，新的梅嶺村占地46平方公里，標準茶園突破6萬畝,，規(guī)模效應(yīng)很快顯現(xiàn)出來,。村里的龍頭企業(yè)——四川鳳嶺茶業(yè)有限責(zé)任公司董事長周世慶告訴記者，“村子合并前,，公司3000多畝茶園分布在幾個村里,，組織生產(chǎn)、采摘都不方便,。合并后,，公司茶園面積增加到約5000畝，而且連成了片,，管理方便多了”,。宜賓市敘州區(qū)李場鎮(zhèn)、古柏鎮(zhèn),、隆興鄉(xiāng)都種植油樟,，本次改革“三鎮(zhèn)合一”，這片號稱“世界樟?！钡默F(xiàn)代油料產(chǎn)業(yè)園核心區(qū)有望迎來跨越式發(fā)展,。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“兩項改革”帶來的初步變化可以概括為4個字,，即“減量提質(zhì)”,，鎮(zhèn)村數(shù)量大幅減少，而經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量大幅提高,。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展難題正被逐步破解,。

改革前，四川鄉(xiāng)村多而弱,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展小而散,，長期制約著鄉(xiāng)村發(fā)展。鎮(zhèn)村“多合一”促進了一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展,。一些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)村有機整合后,，加速特色產(chǎn)業(yè)集中連片、適度規(guī)模發(fā)展,。

綿陽市安州區(qū)委副書記馬建光對記者表示,，過去鎮(zhèn)村之間聯(lián)系少，你種柑橘我種桃，面積都不大,，結(jié)果都成不了氣候,。安州區(qū)花荄鎮(zhèn)黨委書記姜偉說，“一村一品”對于過去的小鄉(xiāng)村根本沒有優(yōu)勢,，一個村一般只有一兩千畝地,，東一塊西一塊不成規(guī)模，但合并之后可聯(lián)動的面積就大多了,。

“兩項改革”后,，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅達47.8%,，平均戶籍人口由1.8萬人增加至2.93萬人、增幅達62.7%,；建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里,、增幅達71%，平均常住人口由877人增加至1512人,、增幅達72.4%,。

激發(fā)干部活力

“兩項改革”也解放了基層干部，使基層基礎(chǔ)得到鞏固,，這在四川各級干部中已形成共識,。

巴中市巴州區(qū)水寧寺鎮(zhèn)黨委書記何勁松說：“以前選村干部不是‘選’，是‘求’,，因為收入太低沒人愿意干,，有能力的、年輕力壯的寧愿出去打工?，F(xiàn)在村干部月工資從1730元漲到3140元,，還有機會被選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)當干部，平臺更大了,，這個崗位吸引力大大提高,。”

水寧寺鎮(zhèn)龍臺村黨總支書記李楚雄告訴記者,，這次村莊合并重新選舉村委時,，他這個職位有4個人競爭，另外4個村委職位有30多人競爭,，有好幾個人專程從廣東,、福建等地趕回來參加競選。

鎮(zhèn)村合并后所轄面積增加,、人口增多,、待遇提高，基層干部工作積極性明顯提升，工作專業(yè)性更強,，干事創(chuàng)業(yè)的勁頭更足了,。

綿陽市三臺縣潼川鎮(zhèn)解放村由解放、光明,、林茂3個小村合并而成,。村黨總支書記鄧建超以前是光明村黨支部書記，“以前月工資是1430元,，這個收入水平讓人沒法專職,，還得干些別的養(yǎng)家，村里工作只能順帶做?，F(xiàn)在不同了,，每個月工資3000多元，精力可以都放在村里工作上,?！彼f，目前村里準備打通原先三個村之間的“斷頭路”,，利用緊鄰縣城的優(yōu)勢進一步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,。

“兩項改革”后，四川各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制干部平均從37.6名增加到59.9名,，比改革前增加了22.3名,；村黨組織書記平均年齡下降3.9歲，大專以上學(xué)歷人員占比提高7.1個百分點,。鎮(zhèn)村干部人少事多,、老齡化、文化水平偏低等長期存在的問題得以化解,，在沒有增加財政總支出的情況下,，干部待遇得到較大幅度提高。

綿陽市安州區(qū)改革后,，全區(qū)村級干部人均基本薪酬每年增加1萬元,，增幅達45%以上。區(qū)里為村干部制定詳細安置方案,，一些黨性覺悟高,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力強的村級干部，予以留任,；熱心村級事務(wù),、群眾威望高的離職干部，有的安排到專業(yè)合作社工作,，有的安排到鄉(xiāng)村振興專員,、社區(qū)治理專員等過渡性崗位,；對有就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿的離職干部，給予就業(yè)培訓(xùn),、政策扶持和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等,。

盤活閑置資產(chǎn)

“兩項改革”還盤活了鄉(xiāng)村的沉睡資源。

三臺縣副縣長代貴虎告訴記者,，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置都是“標配”,，比如衛(wèi)生院、養(yǎng)老院,、學(xué)校,，還有七站八所等，隨著城鎮(zhèn)化進程推進,，情況已發(fā)生很大變化,，有些機構(gòu)工作量已不飽和，大量機構(gòu)房產(chǎn)閑置,。這次“兩項改革”之后,，包括辦公用房在內(nèi)的很大一部分公有資產(chǎn)空置出來，四川省通過改作公益用房,、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場化處置變現(xiàn)等方式,，提高了閑置資產(chǎn)使用效率,。

大邑縣原斜源鎮(zhèn)緊鄰西嶺雪山風(fēng)景區(qū)，被撤并到?江鎮(zhèn)后,，鎮(zhèn)里通過招商引資盤活原政府辦公樓,、集體商鋪等公有資產(chǎn)1.2萬平方米，發(fā)展民宿,、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)項目22個,，豐富產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體。?江鎮(zhèn)黨委書記金玉良講了這樣一組數(shù)據(jù)：“斜源鎮(zhèn)被撤并后,，騰出來的房產(chǎn)為發(fā)展旅游業(yè)拓展了空間,，老場鎮(zhèn)更加繁榮。2018年這里還沒有一家民宿,，2020年已有酒店,、民宿70多家。2020年在疫情影響下,，仍然接待游客40多萬人次,，旅游綜合收入1.2億元，與2019年相比增幅達33%,?！?/p>

綿陽市安州區(qū)塔水鎮(zhèn)由塔水,、寶林、清泉三鎮(zhèn)合并而成,，此前都分別按標準配有養(yǎng)老院,、衛(wèi)生院、學(xué)校等機構(gòu),。原寶林鎮(zhèn)可安排120人入住的養(yǎng)老院,，改革前偌大的院子只住著幾位老人；相距百米的原寶林鎮(zhèn)衛(wèi)生院有24名醫(yī)護人員,，每天也沒幾個人來問診看病,。塔水鎮(zhèn)鎮(zhèn)長陳世勇介紹，三鎮(zhèn)合并后,，鎮(zhèn)里決定利用原寶林衛(wèi)生院,、養(yǎng)老院建設(shè)“醫(yī)養(yǎng)中心”，既能利用閑置資源,，又為農(nóng)村普遍存在的養(yǎng)老問題找到一條新路徑,，還解決了衛(wèi)生院生存和發(fā)展難題，是一件多贏的好事,?！搬t(yī)養(yǎng)中心”剛創(chuàng)辦兩個月，已接收15位老人,，還有不少人前來咨詢,。

綿陽市安州區(qū)齊心村兩村合并后，騰空的300多平方米房屋成了村里的“寶貝”,。村里利用它們創(chuàng)辦土特產(chǎn)展示館和傳統(tǒng)工藝手工作坊,，吸引大量游客，帶動了當?shù)赝撂禺a(chǎn)和手工制品的銷售,。陳遠江說,，多虧了老村委會這個現(xiàn)成的房屋，如果建造新房,，要投入幾十,、上百萬元的資金，還有土地審批等多道環(huán)節(jié),，不是件容易的事,。

數(shù)量調(diào)減、布局調(diào)優(yōu),、成本降低,、效能提高，資源要素進一步優(yōu)化,，鄉(xiāng)村經(jīng)濟和治理版圖得以重塑,，以“優(yōu)化資源配置,、提升發(fā)展質(zhì)量、增強服務(wù)能力,、提高治理效能”為重點內(nèi)容的改革“后半篇”文章正在持續(xù)推進,，四川“兩項改革”真正激活了鄉(xiāng)村治理的一池春水。（經(jīng)濟日報-中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 鐘華林）