原標(biāo)題：揭開中國彩票業(yè)的“系統(tǒng)性腐敗”

每一筆彩票資金被不當(dāng)利用的背后，都給腐敗預(yù)留了空間

今年2月中旬至3月下旬,，財政部,、民政部和國家體育總局組成6個聯(lián)合督查組，趕赴北京,、天津,、遼寧等25個省市，督查互聯(lián)網(wǎng)彩票整頓工作,，并將于3月30日前報財政部,。

近兩年，國家加大了對彩票行業(yè)的審計和整頓,，對相關(guān)問題督促整改,、健全制度，并對相關(guān)責(zé)任人員進行了追究處理,。

重兵審計彩票

對彩票領(lǐng)域存在問題最為詳盡的一次描述,，是2015年審計署第四號審計結(jié)果公告。這一審計在2014年11月至12月間完成,。

審計署社會保障審計司相關(guān)負責(zé)人告訴《中國新聞周刊》,，為了保障彩票資金等民生資金安全，促進有關(guān)部門加強管理,，提高彩票資金的使用效益,，審計署組織開展了彩票資金審計,。

這次審計,，共有包括業(yè)務(wù)司局以及駐地方18個特派辦的審計人員參與,。審計署成立了彩票資金審計項目辦公室，負責(zé)組織此次審計的組織實施,。

此次審計的對象,，包括財政部，民政部及所屬中國福利彩票發(fā)行管理中心,，體育總局及所屬體育彩票管理中心,，以及北京、山西等18個省市的省級財政,、民政,、體育部門，228個省市級彩票銷售機構(gòu),，4965個彩票公益金資助項目,。審計對象的時間跨度為2012年至2014年10月。

該負責(zé)人說,，對18個審計省市的選擇,，參照其彩票銷售量，同時兼顧了東西中部的均衡,，以讓這次審計在全國具有代表性,。

審計的內(nèi)容，是彩票公益金和發(fā)行費的使用情況,。審計人員要查閱資料,、詢問座談、分析數(shù)據(jù),、實地查看,、外調(diào)延伸等，對審計發(fā)現(xiàn)的情況和問題進行討論和研究,，一些問題還要結(jié)合實際情況具體問題具體分析,。相關(guān)審計人員告訴《中國新聞周刊》，審計工作最大的特點,，就是履行審計監(jiān)督職責(zé)的獨立性,，以確保審計結(jié)果的客觀求實公正。

但在實際工作過程中,，也難免會出現(xiàn)個別不配合不支持的情況,。比如在某地審計一個養(yǎng)老院項目時，民政局的工作人員說什么也不愿意帶審計人員到現(xiàn)場,。直到最后眼見無法隱瞞,，才指著矗在跟前的一棟建筑說，這個就是,。原來這個被冠以養(yǎng)老院的項目,，沒有被用來接待老人,，卻被當(dāng)?shù)孛裾钟米隽宿k公樓。

對那些根本就不存在的套取公益金的“項目”,，審計的阻力就會更大,，因為其中往往隱藏著腐敗問題。對于這樣的問題線索,，審計人員更多的是要開展深入的調(diào)查和延伸,，期間還要排除一些干擾。

審計署社會保障審計司相關(guān)負責(zé)人說,，彩票審計發(fā)現(xiàn)的問題與他們之前的預(yù)期大體一致,，但互聯(lián)網(wǎng)彩票的問題比預(yù)期的相對會嚴(yán)重一些。在這方面,，他們專門抽調(diào)人力,，加大審計力度，根據(jù)審計中出現(xiàn)的新情況調(diào)配資源,。

2014年12月份,，這一輪審計結(jié)束。審計結(jié)果公告顯示,，18個省人民政府和各級相關(guān)部門認真貫徹落實黨中央,、國務(wù)院決策部署，加強彩票資金管理,，推進彩票市場和法規(guī)制度建設(shè),，彩票發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步擴大，對社會公益事業(yè)發(fā)揮了積極作用,。但此次審計也發(fā)現(xiàn)了一些違法違規(guī)問題,，包括虛報套取、違規(guī)采購,、違規(guī)構(gòu)建樓堂館所和發(fā)放津補貼等,，一些地方還存在違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票、彩票資金閑置等問題,。

問題超出預(yù)期

雖然公眾對彩票領(lǐng)域存在的問題早有耳聞,，但這一次的審計結(jié)果公告還是超出了很多人的預(yù)期。

一位曾從事過彩票行業(yè)管理的退休官員告訴《中國新聞周刊》,，這份審計結(jié)果公告給人印象深的有兩個方面,，一方面是客觀反映了中國彩票行業(yè)近年來發(fā)展取得的主要成效；另一方面也事實求是地揭示了當(dāng)前彩票行業(yè)存在的一些突出問題,，尤其是彩票公益金和發(fā)行費存在問題的面寬,，一些主要方面存在問題的程度較深、涉及金額大等情況。

比如,，審計結(jié)果公告指出,，有584個單位擠占挪用彩票資金33.3億元，用于平衡一般預(yù)算,、企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)、彌補工作經(jīng)費和違規(guī)對外投資等,。上述接受采訪的退休官員稱,，這說明擠占挪用的問題比較普遍，且“受惠”的領(lǐng)域較為廣泛,?！凹扔姓玫模灿衅髽I(yè)用的,，還有員工用的,，還有對外投資的，各種情況都有,?！?/p>

與此相關(guān)的另一個審計結(jié)果，是違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放補貼,。其中,，有32個單位違規(guī)使用彩票資金購建樓堂館所，涉及資金31.47億元,。另外,，有141個單位用彩票資金發(fā)放津貼補貼，涉及資金3.83億元,。

這兩個方面的支出看起來很普遍,，有的金額很大，比如北京福彩動用發(fā)行費609.87萬元,，超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為單位職工發(fā)放工資及獎金,；北京體彩則為此動用了3905.55萬元。

審計結(jié)果公告顯示,，“三公”支出挪用彩票資金也很普遍,。共有122個單位將彩票資金用于“三公”支出，包括超標(biāo)準(zhǔn)或超編制購買和使用公車,，違規(guī)組織出國（境）,，以及借培訓(xùn)和會議等名義公款旅游。

“三公”支出的受益方,，不僅有本單位,，還有上級單位。比如，有4家省福彩中心買車給民政廳長期使用,，分別是山西,、吉林、云南和陜西,。其中陜西福彩中心為民政廳買了4輛,，花費125.41萬元。其他三家福彩中心購車數(shù)量雖不及陜西,，但單價更高：山西花費62.06萬元買了一輛越野車,；吉林花了124.46萬元買了一輛越野車；云南花費156.39萬元買了兩輛越野車,。

這種用發(fā)行費為上級服務(wù)的事情還有很多,，除了買車之外，大多是發(fā)放獎金,。比如長春福彩中心為該市民政局職工發(fā)放獎金29.28萬元,；大慶福彩中心動用29.1萬元，為該市民政局職工發(fā)放獎金,；江蘇體彩中心動用發(fā)行費67.7萬元,，為該省體育局等單位職工發(fā)放獎金。

一位熟悉內(nèi)情的業(yè)內(nèi)人士介紹說,，此類事情的發(fā)生,，有的是下級單位主動行事，也有的是上級單位索要,，個中含義雙方都心知肚明,。“各自都把發(fā)行費當(dāng)成了一塊輕而易舉到手的‘肥肉’,，都眼睜睜地盯著,，于是要搞平衡，領(lǐng)導(dǎo)拿一點,，員工拿一點,，上面拿一點，下面也要拿一點,。平衡之后,，內(nèi)部就沒有風(fēng)險了，大家皆大歡喜,?！?/p>

這位業(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，有的彩票發(fā)行和管理部門對發(fā)行費的管理較為隨意,，“有的機構(gòu)想怎么花就怎么花,，但按規(guī)定,，發(fā)行費和公益金都要編制預(yù)算，使用范圍有專門的規(guī)定,?！?/p>

相關(guān)單位花錢隨意性的另一個表現(xiàn)，是采購時不經(jīng)過法定的程序,。審計結(jié)果公告顯示,，有59個單位未按規(guī)定集中采購、公開招標(biāo)采購或超標(biāo)準(zhǔn)采購設(shè)備和技術(shù)服務(wù),，涉及資金71.43億元,。

一位與彩票領(lǐng)域相關(guān)的招投標(biāo)業(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，這種非公開采購的背后,，有可能隱藏著涉嫌腐敗的情況。他說,，彩票發(fā)行與管理部門通常有幾個固定的合作伙伴,，多年不變，有的負責(zé)彩票印刷,，有的負責(zé)提供銷售設(shè)備,。這種多年的合作關(guān)系，一方面容易阻隔公開招標(biāo),，也容易包裹利益往來,。

彩票資金管理混亂的另一個表現(xiàn)，是有大量的彩票公益金被套取,。審計結(jié)果公告顯示,，有73個單位通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式,，套取彩票資金5.96億元,。

每一筆彩票資金被不當(dāng)利用的背后，都給腐敗預(yù)留了空間,。審計結(jié)果公告顯示,，個別彩票主管部門和彩票機構(gòu)的工作人員，利用職務(wù)便利非法牟利,；還有個別單位和人員弄虛作假,，侵占彩票資金。另外,，還有部分公職人員違規(guī)經(jīng)營彩票投注站,。

審計結(jié)果公告顯示，審計署向有關(guān)部門移送了違法違紀(jì)問題線索90起,，有關(guān)部門進行了依法依規(guī)查處,。

被攤薄的彩票公益金

這份審計結(jié)果公告還有一塊內(nèi)容,，是關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)彩票。

近幾年,，是否可以在互聯(lián)網(wǎng)上銷售彩票一直引人關(guān)注,。在互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展的背景下，很多人呼吁放開在互聯(lián)網(wǎng)上銷售彩票,，但彩票主管部門基于對博彩的消極面以及管理上的顧慮,，在這方面一直持謹慎態(tài)度。

“彩票提倡多人少買,，這樣可減少負面效應(yīng),。互聯(lián)網(wǎng)刷刷單就出去了,，容易傾家蕩產(chǎn),。博彩，其中有一個‘博’字,?！币晃唤咏鼪Q策層的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》。

2015年4月3日,，財政部,、銀監(jiān)會等八部委聯(lián)合發(fā)布了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會公告2015年第18號》，這個被稱為“給互聯(lián)網(wǎng)彩票當(dāng)頭一棒”的文件,，表示要“堅決制止和嚴(yán)厲查處各種擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為”,，“未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，任何單位不得開展互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù),?！?/p>

審計人員發(fā)現(xiàn)，雖然相關(guān)部門嚴(yán)格控制,，但互聯(lián)網(wǎng)彩票已經(jīng)遍地開花,，且都沒有經(jīng)過審批。審計結(jié)果公告顯示,，在被審計的18個省市中,，有17個省市存在違規(guī)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票的行為，銷售額達630.4億元,，其中體育彩票占比近八成,，達到497.4億元。

一位從事過彩票監(jiān)管的財政系統(tǒng)官員告訴《中國新聞周刊》,，各地互聯(lián)網(wǎng)彩票之所以頂風(fēng)上馬,，是因為各地都希望通過互聯(lián)網(wǎng)這個平臺，快速提高彩票銷售額,，這樣彩票發(fā)行機構(gòu)能分到更多的發(fā)行費,，地方政府則能分到更多的公益金,，這對于雙方無疑都有吸引力。

“多賣100個億,，地方上就能多支配幾十個億,。所以大家都想把盤子做大，都有動力,?！鄙鲜鍪茉L業(yè)內(nèi)人士說。

而互聯(lián)網(wǎng)跨越時空的特性,，又為把盤子做大提供了可能性,。過去，彩票的銷售一直受制于轄區(qū)的限制,，不能在轄區(qū)外銷售,，互聯(lián)網(wǎng)把彩民的范圍擴大了，它可以賣給全國的彩民,，甚至全世界的彩民,。

另外，互聯(lián)網(wǎng)上刷單消費的特性,，又使得單筆的數(shù)額和消費的頻率都大大增加了,。

這是一個做大的好機會,。所以,，即便政策沒有松口，相關(guān)機構(gòu)都沒有停止私下布局,，因為相比線下,，網(wǎng)上分羹更講究先占先得。即便在2015年上述文件出臺以后,，有些機構(gòu)仍然在暗度陳倉,。

在擴大銷售額的邏輯下，還容易致使公益金比例被擠壓,。由中國社會科學(xué)院社會政策研究中心和社會科學(xué)文獻出版社共同發(fā)布的一份報告，支持了這一結(jié)論,。

在2016年5月公布的這份《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2016）》指出,，彩票發(fā)行銷售20多年來的實踐表明,，在彩票資金中,，最容易受擠占的不是彩票獎金,，也不是彩票發(fā)行費,，而是彩票公益金,。因為彩票獎金直接關(guān)系到游戲的吸引力,，從而影響其銷量，所以彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢,。

而彩票發(fā)行費直接涉及彩票機構(gòu)和代銷者的利益,，削減的難度也很大,。在發(fā)行費比例穩(wěn)定而獎金比例提高的情況下,，彩票公益金的比例就會被攤薄,。

按照《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》,，從2002年1月1日起,，彩票返獎比例不能低于50%，發(fā)行費比例不得高于15%,，彩票公益金比例不得低于35%,。

后來,，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),，財政部可在獎金比例不超過75%的范圍以內(nèi)，根據(jù)彩票發(fā)行銷售狀況及不同彩票品種的特征,，確定具體彩票游戲的資金構(gòu)成比例,。自此以后,，彩票公益金占比呈逐年下降的趨勢。

中國社會科學(xué)院的這份報告顯示，2012年,，彩票公益金占彩票發(fā)行銷售總數(shù)的比例僅為28.8%，2015年,，這個比例繼續(xù)下滑到26.6%,。而即開型彩票及視頻型彩票,，公益金的提取比例多為20%,，以足球彩票為主的競猜型彩票,，提取比例只有18%。

審計署的彩票資金審計結(jié)果,，進一步驗證了這一說法,。公告顯示，在2012年至2014年10月的彩票銷售收入中,，中央集中和地方留成的彩票公益金共1855.54億元,，占27.74%；彩票發(fā)行費940.39億元,，占14.06%,；彩票獎金3891.91億元，占58.2%,。

針對公益金不斷萎縮的狀況,，2015年，財政部出臺《關(guān)于進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》,，明確對彩票公益金的提取比例做出調(diào)整,，要求嚴(yán)格限定彩票獎金比例,、合理控制彩票發(fā)行費比例、切實保障彩票公益金比例,，新開設(shè)的任何彩票游戲品種,，彩票公益金的比例最低都不得低于20%,。

這個通知能否具備足夠的權(quán)威和效力，能否得到嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，還需要時間驗證,。

整改長短結(jié)合

此次審計結(jié)束后,，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題,，審計署采取了三種處理方式,。對擠占挪用資金等違反財政財務(wù)規(guī)定的問題，下達審計決定要求被審計單位及時整改,；對未按規(guī)定招投標(biāo)等管理不規(guī)范的問題，審計部門要求相關(guān)主管部門或有關(guān)單位進行整改,；對發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法線索,，按程序移交給紀(jì)委,、檢察院或公安等部門處理,。此次審計，審計署向有關(guān)部門移送的90起重大違法違紀(jì)問題線索，主要來自彩票銷售環(huán)節(jié)和資金使用環(huán)節(jié),。

針對審計發(fā)現(xiàn)的一系列問題,，審計署向有關(guān)部門提出了三點建議：一是開展彩票市場專項整治,，清理整治違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票等問題；二是對審計發(fā)現(xiàn)的問題依法整改,，追究責(zé)任,，并建立健全責(zé)任追究和問責(zé)機制,；三是進一步完善彩票資金管理和使用具體規(guī)定,，逐步健全彩票資金績效評價機制,。

審計署官網(wǎng)顯示,，截至2015年5月31日，有關(guān)部門和地方已通過追回資金,、上繳財政,、調(diào)整會計賬目等方式,，整改問題金額145.1億元，占全部有問題資金的85%多,。在2015年6月份公開的審計項目清單中,，在每一個有問題的項目后面，都標(biāo)明了當(dāng)時處理的進展,。

2015年6月,，時任國家體育總局體育經(jīng)濟司負責(zé)人在接受媒體采訪時稱，體育總局已要求總局彩票中心進行整改,，完善政府采購管理流程,，并對各地體育彩票機構(gòu)的采購工作做出規(guī)范引導(dǎo)。

2015年12月22日上午,，審計署審計長向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》時,，報告了彩票發(fā)行費和彩票公益金審計查出問題整改情況。

整改情況報告顯示,，截至2015年10月底,，有關(guān)部門、單位和地方整改彩票“問題資金”794.73億元,，占應(yīng)整改金額的99.4%,，制定完善政策制度200個，處理274人,。

同時,，整改情況報告指出，對虛報套取,、擠占挪用專項資金等問題,，通過歸還原資金渠道、上繳國庫或財政專戶,、停發(fā)或降低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補貼,、補辦手續(xù),、調(diào)整賬目等方式，整改164.33億元,，占應(yīng)整改金額的97.1%,，其余4.99億元正在落實整改中。

2015年12月26日下午,，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議,，就國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。這次詢問聚焦了彩票發(fā)行,、地方債務(wù)等熱點話題,。在這次會議上，全國人大常委會委員尹中卿難以掩飾激動的情緒,，一連拋出多個問題,，向時任民政部部長“發(fā)難”。

兩年多來,，一些重大的彩票資金違規(guī)項目也陸續(xù)得到了整改,。其中包括備受關(guān)注的“黃山培訓(xùn)基地”項目。

“黃山培訓(xùn)基地”是上世紀(jì)90年代民政部在黃山建立的一個面向優(yōu)撫對象,，承擔(dān)接待和療養(yǎng)職能的服務(wù)機構(gòu),。后來因為經(jīng)營管理問題，移交給中國福利彩票發(fā)行管理中心,，重新界定用途并進行了改造建設(shè),。

審計署彩票資金審計結(jié)果公告的明細附表中顯示，中國福利彩票發(fā)行管理中心及其下屬公司,，違規(guī)以“黃山培訓(xùn)基地”的名義建設(shè)酒店,，總投資22240.56萬元，其中中國福利彩票發(fā)行管理中心投資12700.77萬元,。

2014年9月,，新華社“新華視點”的記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黃山培訓(xùn)基地已經(jīng)變成一家準(zhǔn)五星級酒店莊園,，莊園內(nèi)奢華程度驚人,。很多人由此懷疑，培訓(xùn)基地已經(jīng)變成內(nèi)部接待的高檔酒店,。

中國福利彩票發(fā)行管理中心當(dāng)年9月16日回應(yīng)說,，從2011年起，福彩黃山培訓(xùn)基地有限公司已停止培訓(xùn)使用,，由合作企業(yè)按照市場行為進行酒店經(jīng)營,。中央八項規(guī)定頒布后，福彩系統(tǒng)未在此酒店開展培訓(xùn)業(yè)務(wù),、公務(wù)接待以及召開各類會議,。

一位介入調(diào)查此事的人士告訴《中國新聞周刊》,，該培訓(xùn)基地已在2014年9月份就開始采取措施整改，相關(guān)工作已經(jīng)陸續(xù)完成,。

對未履行政府采購程序的采購行為,，根據(jù)實際情況確定了幾種不同的整改方式：有的出臺規(guī)范的制度，對采購行為規(guī)范管理,；有的不再由彩票發(fā)行部門承擔(dān)采購任務(wù),，比如國家體彩中心不再承擔(dān)熱敏票采購任務(wù)；還有的根據(jù)實際情況,，確認相關(guān)單位采用單一來源方式采購,，比如國家體彩中心指定企業(yè)作為技術(shù)和運營服務(wù)提供商。

對于違規(guī)發(fā)出的獎金和補貼,，有的已全額收回,；有的收回一部分,，剩余部分制定了還款計劃,。違規(guī)支出的“三公”費用，外出旅游的費用已經(jīng)收回,，出借的車輛也已經(jīng)收回,，或拍賣后上繳財政。

對備受關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)彩票,，整改情況顯示,，所有的省份都已停止銷售。

同時,，審計署還在推動彩票資金使用的公開,。審計人員在審計彩票時有一個體會：彩票資金作為公共資金，其籌集使用情況應(yīng)當(dāng)向社會大眾全面公開,，但實際上彩票資金支出的明細賬公眾很難看見,，在缺少社會監(jiān)督的情況下，很容易出現(xiàn)問題,。

降低封閉風(fēng)險的一個有效辦法,，是公開。但從近幾年彩票公益金使用公開的情況看,，大多很粗疏,，比如《天津市2015年度彩票公益金籌集分配使用情況公告》提到，2015年該市彩票公益金支出107546.5萬元,，其中體育彩票50972.5萬元,，福利彩票56574萬元。

但公開的線條還比較粗,。比如該市“十三運”新聞中心和指揮中心建設(shè)款14100萬元,、退役運動員保險經(jīng)費2000萬元等,。專家質(zhì)疑，一筆支出動輒上千萬元甚至上億元,，粗線條的公開其實等于沒有公開,，因為沒有具體的項目，讓公眾的監(jiān)督無從下手,。

現(xiàn)在政府“三公”經(jīng)費在不斷細化,，公開已是大勢所趨。社會公眾期待彩票的公開能更加細化,，這不僅有利于監(jiān)管部門的監(jiān)督,，也是公眾監(jiān)督的前提。

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