原標(biāo)題：公共交通發(fā)達(dá)區(qū)或可試點單雙號限行

昨天上午，政協(xié)北京市第十二屆委員會第四次會議開幕,。與往年相同,，交通問題仍是會上關(guān)注的熱點。其中,，針對是否應(yīng)該單雙號限行常態(tài)化,、如何進(jìn)行操作等問題，不少政協(xié)委員發(fā)表建議,。

　　委員建議

　　擁堵嚴(yán)重區(qū)或試點單雙號限行

市政協(xié)委員,、東方時尚駕駛學(xué)校股份有限公司總經(jīng)理閆文輝認(rèn)為，近幾年,，北京多次實施單雙號限行,，在緩解擁堵和降低污染方面取得成效。如果單雙號限行的確能讓我們的“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”得以持續(xù),，相信市民也愿意支持。

但是,，如果單雙號限行常態(tài)化,，也會給市民出行帶來很多不便,，特別是在公共交通不發(fā)達(dá)區(qū)域，地鐵分布密度低,，公交車發(fā)車間隔大,，再加上距離遠(yuǎn)需要多次換乘，致使出行既無便捷性也無舒適性可言,，讓他們放棄開車就比較困難,。

閆文輝建議，在公共交通發(fā)達(dá),、出行便利的區(qū)域,，或者交通擁堵嚴(yán)重的商業(yè)區(qū)，可以嘗試區(qū)域性的單雙號限行,。比如在四環(huán)或者三環(huán)以內(nèi),，尤其是國貿(mào)、金融街等商業(yè)區(qū),。另外,，對于污染嚴(yán)重的區(qū)域也可以實行單雙號限行，但是空氣質(zhì)量較好,、車輛保有率低的郊區(qū)就可以不限行,。

　　嘗試電子車牌代替尾號限行

首都交通擁堵趨勢越來越嚴(yán)重，治理擁堵靠“疏”的策略還是靠“堵”的策略始終有爭議,。有的主張單雙號常態(tài)化,，但這樣一來副作用也很大，會嚴(yán)重影響市民生活,。還有的主張停止搖號,，讓機動車總量封頂。但這只控制了增量,，不能控制存量,，對有車族影響不大，但對無車族是嚴(yán)重?fù)p害,。

市政協(xié)委員朱良認(rèn)為,，限行政策應(yīng)當(dāng)精確抑制機動車過度使用才合理。有效解決限行難題的技術(shù)前提是實行電子車牌,，也即汽車電子標(biāo)識,。

他透露，有關(guān)部門已經(jīng)在起草相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn),。有電子車牌后,，可以對城區(qū)路網(wǎng)全面覆蓋監(jiān)測裝置，使得每一條路段的進(jìn)出車輛都可以隨時識別,，也就是可以對機動車實時定位,，從而可以針對每一輛車進(jìn)行精細(xì)化管理,。

朱良介紹，電子車牌應(yīng)每月給每輛車一定的擁堵狀況行駛里程額度,，只要“添堵”就扣額度,。對于擁堵程度不同的路段可規(guī)定不同的調(diào)節(jié)系數(shù)。例如對進(jìn)入嚴(yán)重?fù)矶侣范蔚?，行?km可扣1.5km的額度,；對進(jìn)入稍微擁堵路段的，行駛1km可扣0.5km的額度,。對于進(jìn)入不擁堵路段的,，調(diào)節(jié)系數(shù)為0，不扣額度,。對于超出“添堵”額度的,，應(yīng)當(dāng)額外付費。

他建議,，政府應(yīng)開始研究電子車牌實施后的新限行政策,。用機動車每月的擁堵狀況里程額度、當(dāng)量里程額度,、重污染天當(dāng)量里程額度這“三大額度”代替現(xiàn)在的尾號限行,、重污染天單雙號這種粗放措施，使得限行政策更精細(xì)化,、更人性化,，能夠更合理地配置道路使用權(quán)這種稀缺公共資源。

　　成立交通綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組

市政協(xié)委員石向陽認(rèn)為,，限行治標(biāo)不治本,，今年他的提案是以疏治堵來解決交通問題。

在一些發(fā)達(dá)國家,，出行基本依靠公共交通,。由于它們出行換乘比較方便，道路沒有出現(xiàn)堵點,。北京交通有許多拐點盲點經(jīng)常堵車,，主要是交通管理沒跟上。如果把交通擁堵點全部找出來,，一個堵點一個解決方案,，交通擁堵就可以得到緩解。同時,，禮貌駕車也很重要,，國外經(jīng)驗值得北京市民借鑒，嚴(yán)格遵守交通規(guī)則也可以減少擁堵。

“道路是公共資源,，利用公共資源必須取之于民,，用之于民?！笔蜿栒f，他建議北京市委市政府專門成立北京交通綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組,，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長,，治理北京交通必須有一個機構(gòu)可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這個小組專門制定北京市治理交通擁堵的方案和政策,，而執(zhí)行方案由領(lǐng)導(dǎo)小組來監(jiān)督實施,。堵點的問題不是一個部門能夠解決的，涉及上上下下多個部門,，必須有統(tǒng)一機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌,，而且還必須是頂層部門才能說了算。

　　>>觀點

　　單雙號限行刺激部分市民購車

市政協(xié)委員,、中國人民大學(xué)國學(xué)院原副院長袁濟(jì)喜認(rèn)為,，在尾號限行之初，的確取得了較好的緩堵效果,，但是隨著汽車保有量的增加,，近幾年，擁堵現(xiàn)象又凸顯出來,。如果單雙號限行,，是否也會出現(xiàn)這種情況？

尾號限行后很多家庭選擇買第二輛車,，單雙號限行后也會刺激一些人的購車欲望,。雖然目前北京實行機動車總量控制，但市民總會想盡各種辦法弄到牌照,，也會采取其他手段開上車,。比如，把家里均是單號或者雙號的車改為單雙各一個,。袁濟(jì)喜表示,，單雙號限行是治標(biāo)不治本的政策，如果一味進(jìn)行限制,，政府進(jìn)行城市管理時,，可能陷入過于依賴這種治標(biāo)政策的惡性循環(huán)。

他提到,，東京,、香港的汽車保有量也非常高，但他們的擁堵狀況好于北京,。原因有很多,，比如駕駛員的素質(zhì),、政府管理水平。另外,，他們的車輛的上路率很低,，政府應(yīng)想更多辦法用于降低汽車使用強度。

　　焦點釋疑

　　尾號限行及重污染限行有何法律依據(jù),？

　　臨時性尾號限行符合道交法

北京市交通部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，尾號限行符合《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》），其中,，第三十九條提到,，公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車,、非機動車,、行人采取疏導(dǎo)、限制通行,、禁止通行等措施,。北京的尾號限行措施從2008年開始，它是以政府文件形式出現(xiàn),，被定義為“地方性臨時措施”,，至今該措施已多次延續(xù)。

有關(guān)重污染天單雙號限行的法律依據(jù)為《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》,，空氣重污染持續(xù)3天以上達(dá)到紅色預(yù)警時,，全市范圍內(nèi)依法實施機動車單雙號行駛。上述負(fù)責(zé)人表示,，重污染天單雙號限行是一種應(yīng)急措施,，而且以地方性法規(guī)的方式固定下來，與尾號限行的臨時性措施不同,。

　　機動車限行損害公民財產(chǎn)權(quán)益,？

　　政府有權(quán)進(jìn)行公共資源分配

作為政府進(jìn)行城市管理的舉措，機動車限行措施已應(yīng)用于全國多個城市,，但有關(guān)限行的法律爭議一直存在,。不少聲音認(rèn)為，單雙號限行常態(tài)化政策一旦實施,，意味著汽車有一半的時間不能行駛,，其使用價值難以實現(xiàn)，這對公民財產(chǎn)權(quán)益構(gòu)成損害,，是違反憲法的表現(xiàn),。

昨天，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅接受京華時報記者采訪時表示，單雙號限行是比較重大的城市道路交通管理的公共政策,，它其實是政府對城市所擁有的道路資源等公共資源的一種資源分配,，從法律上來說，城市的管理主體有權(quán)來分配道路資源,，這在法理上不存在問題,。

“我們每個人都有權(quán)利開車上路，但如果最終導(dǎo)致道路非常擁擠,、空氣污染,，政府就有權(quán)管理?！蓖蹂a鋅認(rèn)為，目前,，政府限號主要根據(jù)《道交法》,，實際上沒有這個法律依據(jù)，政府依然有權(quán)對公共資源進(jìn)行分配,。

　　研究單雙號限行應(yīng)注意哪些問題,？

　　單雙號限行立法需論證必要性

有專家提到，供暖季限行與重污染天限行,、尾號限行的情況均不同,，如果確定要實行，應(yīng)先由人大機關(guān)進(jìn)行立法授權(quán),。

王錫鋅表示,，常態(tài)化或者在供暖季單雙號限行是一種政府的強制措施，它可以針對已發(fā)生危害的情況,，比如重污染天,，但也可以是預(yù)防性措施，針對供暖季可能帶來的空氣污染,，提前采取單雙號限行,。

不過，到底單雙號限行對空氣污染有怎樣的貢獻(xiàn),，需要科學(xué)分析,。因此在立法之前需要對其必要性進(jìn)行充分論證。如果論證后確有必要,，從法理上講,，人大機關(guān)可以以立法的形式確定其法律效力。

中國道路運輸協(xié)會會長王麗梅認(rèn)為,，我們面臨的環(huán)境和交通狀況在不斷變化,，應(yīng)該探索新舉措去解決現(xiàn)有問題，供暖季單雙號限行可以作為方向去研究。但到底是否該限,，政府應(yīng)充分考慮各方利益,，征求民眾的意見。

　　專家觀點

　　供暖期間可頻繁單雙號限行

著名交通專家徐康明認(rèn)為,，北京可以研究實行特定時間段或者特定范圍內(nèi)的單雙號限行,。近幾年，北京遇到重大國事以及重污染天氣時,，曾多次嘗試單雙號限行,，并且在疏堵和減輕重污染程度方面效果明顯。這就是特定時間段的單雙號限行舉措,。

從公益性角度出發(fā),，每個市民都有責(zé)任為降低空氣污染貢獻(xiàn)自己的力量，重污染天實行單雙號限行可以理解,。那么單雙號限行是否能常態(tài)化或者適用于整個供暖季呢,？

徐康明提到，考慮冬季供暖時期污染頻現(xiàn),，北京也可以嘗試在供暖期間頻繁單雙號限行,，這也是特定時間段的限行，只是之前是限行三四天,，而現(xiàn)在在三四個月內(nèi)多次連續(xù)實行單雙號限行,，其出發(fā)點和目的是相同的。不過,，連續(xù)性的單雙號限行措施與尾號限行措施一樣,，也是一種臨時性舉措，并非正式的地方法規(guī),。

徐康明認(rèn)為,，除了特定時間限行，北京市也可以對特定區(qū)域?qū)嵭袉坞p號限行,，比如五環(huán)內(nèi),，或者一些重要商業(yè)區(qū)周邊，這種限行主要從緩解交通擁堵的角度考慮,，同時也能對大氣污染起到一定緩解作用,。

　　市民聲音

　　“不開車上下班得坐6小時公交”

市民韓女士家住西南五環(huán)的豐臺云崗附近，工作地點位于西北五環(huán)的中關(guān)村軟件園,，平日開車上下班,。為避免堵車，她一般走五環(huán)或六環(huán),，日均行駛里程90公里,。

“我要是沒車每天坐公交車6個小時?！表n女士告訴記者,，距她家最近的地鐵站有15公里，是14號線張郭莊站,，開車要20分鐘,，乘公交車最快也要45分鐘。從張郭莊換乘3次地鐵抵達(dá)西二旗站,，大約需要一個半小時,，但從西二旗到中關(guān)村軟件園還要乘坐半小時班車，前提是不堵車,。最后,，從軟件園站點再步行十幾分鐘到公司。

韓女士說,，平日尾號限行期間她一般選擇順風(fēng)車,，單雙號限行期間她有一次花費近4小時才到單位?！叭绻步煌欤艺娌辉敢饷刻扉_幾十公里的車,?！?/P>

　　“停車費太貴上班很少開車”

與韓女士不同，市民趙先生住在城區(qū),，家在西四環(huán)定慧寺附近,，單位位于車公莊?！白铋_始我習(xí)慣開車,，但是單位附近停車太困難，附近停車場每小時8元,，趕上加班一天停車費就要100元,。”趙先生說,，6號線開通后,，他乘坐地鐵半小時即可到單位，很少開車,。

不過,，趙先生每周有一兩天時間需要去見客戶，有時客戶可能在懷柔,、房山等郊區(qū),，不開車就非常浪費時間,。“如果單雙號讓藍(lán)天能回來,，我們也高興,，實在需要用車時就打車?！?/P>

　　近年曾實施的單雙號限行

APEC期間

2014年11月3日起,，為期10天的單雙號限行措施實施。

9月3日閱兵期間

2015年8月20日至9月3日采取機動車單雙號限行措施,。

紅色預(yù)警期間

北京市于2015年12月8日7時至10日12時首次啟動空氣重污染紅色預(yù)警措施,，全市范圍內(nèi)實施機動車單雙號限行。當(dāng)月19日7時至22日24時再次啟動空氣重污染紅色預(yù)警措施,，實施機動車單雙號限行,。

　　鏈接·治污

　　冬季重污染

　　機動車是最大來源嗎？

2014年本市對PM2.5所做的源解析表明,，全年P(guān)M2.5來源中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)占28%至36%,，本地污染排放貢獻(xiàn)占64%至72%。而在本地污染貢獻(xiàn)中,，機動車,、燃煤、工業(yè)生產(chǎn),、揚塵為主要來源,，分別占31.1%、22.4%,、18.1%和14.3%,，餐飲、汽車修理,、畜禽養(yǎng)殖,、建筑涂裝等其他排放約占14.1%。也就是說,，在本地污染來源中,，機動車對PM2.5的“貢獻(xiàn)最大”。

因此,，在本地源中被扣上“老大”帽子的機動車自然就成了大氣污染的“罪魁禍?zhǔn)住?。但值得一提的是，北京的PM2.5源解析結(jié)果,，是基于對北京全年的情況進(jìn)行評估得出的結(jié)論,。在采暖季遇空氣重污染時，機動車,、燃煤,、工業(yè)生產(chǎn)和揚塵的貢獻(xiàn)比率并非如此,。

“到冬季，燃煤對京津冀PM2.5污染貢獻(xiàn)率在1/3以上,?！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示。而在去年12月空氣重污染應(yīng)急狀態(tài)下,，環(huán)保部曾組織專家對污染源進(jìn)行細(xì)致解析,，結(jié)果同樣表明：在重污染發(fā)生時，燃煤是最大的污染源,。

北京市環(huán)保監(jiān)測中心主任張大偉表示,，北京地區(qū)發(fā)生的重污染，一般不會是單獨的,，周邊區(qū)域都會伴有大范圍重污染的同步性特征,。而在重污染過程中，特別是PM2.5濃度快速爬升階段,，燃煤影響顯著,，有60%的污染都是燃煤貢獻(xiàn)的，這不僅包括北京本地的燃煤污染,，也包括周邊的燃煤污染傳輸,。當(dāng)濃度上升至一定程度，到了積累階段,，機動車二次轉(zhuǎn)化則會進(jìn)一步加重污染程度,。

因此，北京要想解決冬季的重污染,，燃煤是繞不過去的問題。

據(jù)2015年底環(huán)保部對華北6?。▍^(qū),、市）22個城市（區(qū)）的督查數(shù)據(jù)顯示，除北京,、天津外,，華北地區(qū)煤炭在能源消費結(jié)構(gòu)中占比近90%，遠(yuǎn)超全國平均水平,。京津冀區(qū)域每年燃煤消耗量為4億噸,，占全國的1/10；京津冀加上山東的煤炭消耗量更是高達(dá)10億噸,，占全國的1/4,。

　　為治理污染

　　限行到底應(yīng)該限制誰？

“如果限制機動車行駛,，目的是為了限制污染,，那自然是誰排放的污染物量大就限制誰,。”柴發(fā)合說,。目前,，北京黃標(biāo)車已經(jīng)淘汰完了，那么接下來就是國一,、國二的車,，按這種順序不斷去限制、淘汰排放量高的車,。

有研究表明,，1輛黃標(biāo)車的尾氣排放量與28輛“國四”標(biāo)準(zhǔn)汽車的尾氣排放量相當(dāng)。北京從2002年就開始實行黃標(biāo)車限行,，限行范圍逐步從二環(huán)以內(nèi),，二環(huán)、擴大到五環(huán)到六環(huán),，2015年1月1日起,，包括遠(yuǎn)郊區(qū)縣的主要街道都對黃標(biāo)車限制行駛。

2014年底,，通過持續(xù)多年的限制行駛,、給予淘汰補貼等政策，北京在全國率先淘汰了黃標(biāo)車,。在基本解決了黃標(biāo)車的問題后,，北京又把目標(biāo)鎖定在了國一、國二車輛,。

據(jù)介紹,，北京現(xiàn)有約40萬輛國一標(biāo)準(zhǔn)車和50多萬輛國二標(biāo)準(zhǔn)車。根據(jù)環(huán)保部門測算,，如果將這近百萬輛老舊車輛全部換成國五標(biāo)準(zhǔn)車,，將達(dá)到機動車單雙號限行的減排效果。

近日,，市環(huán)保局機動車排放管理處副處長連愛萍透露,，目前本市相關(guān)部門正在開展貨運集散地及物流園區(qū)全部遷到六環(huán)以外或本市以外區(qū)域的研究，計劃市內(nèi)運輸任務(wù)由市綠色車隊或者純電動車承擔(dān),，將全天禁止外地大貨車進(jìn)入六環(huán)以內(nèi),。

“淘汰老舊車，限制高排放車,，這些都是比較好的措施,，該采取時要堅決采取。但是對于涉及到老百姓的措施,，一定要經(jīng)過充分的論證,，不是靠拍腦袋決定,。”柴發(fā)合表示,。

　　限行常態(tài)化

　　要走哪些立法程序,？

自2008年10月11日起，北京開始實施工作日五日尾號限行措施,，時限半年,，但該措施屢次被延長，至今已執(zhí)行7年有余,。

根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第82條,，“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要,，可以先制定地方政府規(guī)章,。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”,，“沒有法律,、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民,、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。

如果按照《立法法》,，已經(jīng)實施超過兩年仍在繼續(xù)實施并已經(jīng)變成常態(tài)性的尾號限行舉措,，應(yīng)提請北京市人大或常委會制定地方性法規(guī)。但至今,，關(guān)于尾號限行的決定,，仍以《通告》的形式對市民公布。通告中表示,，其根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》有關(guān)規(guī)定做出,。

今年1月1日，經(jīng)歷三次審議獲通過的《大氣污染防治法》正式實施,。由于存在巨大爭議,，新法最終刪除了“授權(quán)地方政府對機動車實施限行”的條款,，而“由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定”,。如果在采暖季實施單雙號限行，是否可以依據(jù)地方版的《大氣污染防治條例》作出規(guī)定,、又要經(jīng)歷哪些程序,，尚不得知。

2014年3月發(fā)布實施的京版《大氣污染防治條例》中第72條提出,，“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況,，在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機動車行駛的交通管理措施”,。

京華時報記者黃海蕾趙鵬王碩潘珊菊京華時報制圖汪春才

責(zé)任編輯：向昌明 SN123