圖為今年春節(jié)前北京地鐵2號(hào)線北京站內(nèi)的客流,。新華社記者 羅曉光攝

今年春節(jié)時(shí)，返鄉(xiāng)的旅客進(jìn)入廣州火車站,。林龍勇攝

擠地鐵的上海市民,。王辰攝

原標(biāo)題：超大城市，咋調(diào)控人口

這些天,，北京時(shí)而暴雨時(shí)而暴曬的天氣,，讓家住在朝陽區(qū)常營地區(qū)黃先生叫苦不迭。每天早上,，他都會(huì)和很多人一道,，擠進(jìn)開往市區(qū)的地鐵6號(hào)線，前往位于朝陽門的某國企上班,。而在與地鐵6號(hào)線平行的朝陽路上,，每天早高峰期間，從通州開往市區(qū)的汽車擁堵不斷,。

黃先生及其所在的北京市,，是中國城區(qū)常住人口1000萬人以上的超大城市出現(xiàn)人口壓力的一個(gè)縮影。從北京,、上海,、廣州三地今年上半年陸續(xù)公布的常住人口數(shù)據(jù)看，北京出現(xiàn)核心區(qū)人口減少,，上海出現(xiàn)人口負(fù)增長,，廣州出現(xiàn)人口增速階段性放緩。那么,，這是否是這些城市人口控制和疏解政策的結(jié)果,？超大城市人口規(guī)模如何調(diào)控？本報(bào)記者采訪了相關(guān)專家,。

中國人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是主因

近年來,，為緩解城市人口壓力，中國一些超大城市地方政府紛紛出臺(tái)政策,，大力推進(jìn)人口疏解工作,。相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象是，這些地方的常住人口增速開始放緩,。

上周,，北京有關(guān)部門公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年末，北京市常住人口比2014年末增加18.9萬人,，但增幅下降,，與2014年相比少增加17.9萬人。上海市的數(shù)據(jù)也顯示,，相比2014年996.42萬的外來常住人口,，2015年上海外來常住人口減少近15萬。廣州方面,，2010年至2014年5年內(nèi),，廣州的常住人口總共僅增長了30余萬人，總體看,，“十二五”較“十一五”增速出現(xiàn)階段性放緩,。

近年來，北上廣當(dāng)?shù)卣ㄟ^政策驅(qū)動(dòng),，疏解了很多與超大城市定位不符的批發(fā)市場,、中低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)與就業(yè)者。在上海關(guān)停并轉(zhuǎn)的三高一低（高污染,、高風(fēng)險(xiǎn),、高能耗,、低產(chǎn)能）企業(yè)中,，很多外來務(wù)工人員被調(diào)整。而嚴(yán)格的落戶政策,，也讓部分外勞人員選擇離開,。

中國超大城市人口出現(xiàn)增速放緩或者出現(xiàn)負(fù)增長的現(xiàn)象，這是否是當(dāng)?shù)卣丝谡{(diào)控政策帶來的直接影響,？一些專家對(duì)此持懷疑態(tài)度,。

“這是極為片面的。”中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副所長,、研究員張翼對(duì)本報(bào)記者分析,，政府政策驅(qū)動(dòng)并不是主要原因，這主要和中國人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變有關(guān),。“從2012年開始,，中國勞動(dòng)力人口下降了345萬，此后3年都在下降,，導(dǎo)致中國勞動(dòng)年齡段人口總體趨于下降態(tài)勢,。這給流動(dòng)人口增加的凈值和比率帶來了一定沖擊，表現(xiàn)為中國流動(dòng)人口增長量有所放緩,。這和超大城市人口增長的變化存在耦合關(guān)系,。”張翼說。

中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授顧寶昌在接受本報(bào)記者采訪時(shí)則認(rèn)為，“通過政策將外來人口特別是其中所謂的低端人口‘清理’出去,，導(dǎo)致了這些地方常住人口出現(xiàn)增長放緩,。但對(duì)超大城市來說，這不一定有好處,，也不可持續(xù),。”

大中小城市“同床異夢”

值得注意的是，在北上廣地方政府下一步的工作規(guī)劃中,，核心城區(qū)人口疏解,、嚴(yán)控城市人口規(guī)模等多成為重要內(nèi)容。

根據(jù)北上廣此前公布的目標(biāo),，到2020年,，北京市城六區(qū)人口要比2014年下降15%左右，全市的人口調(diào)控目標(biāo)是2020年人口要在2300萬以內(nèi),。廣州市城市總體規(guī)劃提出,，到2020年，市域常住人口控制在1800萬人以內(nèi),；上海則提出2020年前控制在2500萬內(nèi),。

為了控制人口，這些超大城市主要采取內(nèi)部疏解,、周圍承接的辦法,。北京市提出，今年下半年,，北京將推動(dòng)城鄉(xiāng)接合部等重點(diǎn)地區(qū)公共安全隱患問題綜合整治,，持續(xù)開展整治無證無照違規(guī)經(jīng)營、打擊違法建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng),，加大對(duì)直管公房轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借清理力度,；同時(shí)著力抓好通州、順義,、大興,、昌平、房山等新城建設(shè),，積極承接中心城功能和人口疏解等,。

廣州則提出，要深入推進(jìn)廣（州）佛（山）同城化,、廣（州）清（遠(yuǎn)）一體化,，加強(qiáng)廣（州）佛（山）肇（慶）等珠三角區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃協(xié)調(diào)，試圖通過區(qū)域一體化發(fā)展,，解決城市人口壓力,。

在顧寶昌看來,，北上廣各地政府目前在制定人口調(diào)控政策時(shí)存在的主要問題是意識(shí)問題。“一些超大城市的地方政府并沒有意識(shí)到,，幫助和支持中小城市發(fā)展,，就是幫助自己，實(shí)現(xiàn)雙贏,。相反,，這些地方政府認(rèn)為，幫助周邊城市發(fā)展是一件吃虧的事情,，因此即便是聲稱協(xié)同發(fā)展也是‘同床異夢’,。”

“中國超大城市的人口問題和中小城市問題是相關(guān)的。”據(jù)顧寶昌分析,，超大城市應(yīng)該對(duì)中小城市的發(fā)展予以推動(dòng),，并起到輻射作用，形成“超大城市帶動(dòng)中小城市,，中小城市緩解超大城市壓力”的有機(jī)可持續(xù)的良性循環(huán),。中國政府也早就提出大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，但一些大城市,、超大城市落實(shí)不力,，老是熱衷于搶占資源，導(dǎo)致自身規(guī)模越來越大,，中小城市越來越萎縮,。

張翼進(jìn)一步分析，中國超大城市當(dāng)前困局的形成,，也和原來的政策引導(dǎo)有極大關(guān)系,。重大項(xiàng)目、主要人力資源,、社會(huì)服務(wù)業(yè)最尖端的配置以往總是往大城市集中。“現(xiàn)在考慮人口調(diào)控時(shí),，需要把項(xiàng)目投入,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置考慮進(jìn)去。如果沒有這種思維,，大城市為發(fā)展掏空中小城市的格局就不會(huì)改變,。”

用市場之手疏解城市人口

雖然北上廣的地方政府在強(qiáng)力推行人口疏解，但是很多外來人口仍然努力在政策夾縫中尋找在超大城市扎根的機(jī)會(huì),。

記者在北京市朝陽區(qū)金臺(tái)里社區(qū)一個(gè)由地下室建成的出租房看到,，盡管旁邊就是均價(jià)4萬多元一平方米的居民住宅區(qū)，但這個(gè)地下室出租房里過著的卻是另一種生活,。悶熱且流通不暢的空氣,、公共衛(wèi)生間和洗漱間,，狹窄的走廊上，只有在早晚時(shí)段才會(huì)集中出現(xiàn)人流,。房東告訴記者,，這里有40多個(gè)房間，大概居住著100多人,，大多在附近酒店,、飯店上班，也有從事快遞行業(yè)的,。對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)來說,，這是實(shí)打?qū)嵉耐苿?dòng)力。

“超大城市既需要人口增加帶來的規(guī)模效益,，又對(duì)人口集聚帶來的各種壓力不堪重負(fù),。這個(gè)問題本身是個(gè)悖論。”張翼表示,，在科學(xué)技術(shù)這一變量是一個(gè)線性變化的前提下,，勞動(dòng)人口的增加在常量上是決定一個(gè)地區(qū)國民生產(chǎn)總值的重要因素。“所以,，超大城市做人口的減法往往難于做經(jīng)濟(jì)的加法,。”

如今，北上廣的地方政府希望通過一定政策,，把高學(xué)歷的人才留下來,，而將人力資本較低的人口疏解出去。但是,，這帶來的首要問題就是城市所需要的服務(wù)業(yè)成本大幅增加,。

因此，這些地方政府要考慮的是,，在人口疏解過程中,，究竟把人口數(shù)量放在第一位，還是把人口結(jié)構(gòu)放在第一位,？

張翼對(duì)此建議,，首先，超大城市要走內(nèi)涵式發(fā)展之路,，并保持與之匹配的人口結(jié)構(gòu),。“國外的大城市，不管是巴黎,、東京還是紐約,，其大城市核心區(qū)人口仍然在保持上升趨勢，因?yàn)橹挥谐鞘幸?guī)模,、產(chǎn)業(yè)集聚達(dá)到一定程度,，才能互相提供就業(yè)機(jī)會(huì),，并高效率利用市場。目前為止,，國內(nèi)超大城市單位面積的產(chǎn)值仍然很低,。”

其次，要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場之手來疏解人口,。張翼表示,，城市在發(fā)展過程中，尤其是到工業(yè)化完成的中后期階段,，大城市與周邊城市會(huì)形成物流,、人流、資金流等網(wǎng)狀的功能匹配關(guān)系,。如今,，中央已經(jīng)提出“京津冀”協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略，這啟示相關(guān)的超大城市,，要勇于嘗試突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的一些局限,，舍得將部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資源疏解出去，通過市場之手的力量,，拉動(dòng)相關(guān)人口在城市周邊形成相應(yīng)的城市功能區(qū)劃,。

第三，要走城市友好型發(fā)展之路,，不僅要對(duì)本地戶籍的人友好,，還要對(duì)流動(dòng)人口友好。張翼表示,，離開了一個(gè)個(gè)具體的人,，只是按照規(guī)劃、計(jì)劃方式來治理城市,，往往會(huì)把城市逼上另一個(gè)極端,。“只有解決好這些流動(dòng)人口在教育、醫(yī)療,、戶籍等方面的基本公共服務(wù)均等化問題,，超大城市才能在人口、資源與利益的不斷調(diào)整中達(dá)到一個(gè)平衡點(diǎn),。”張翼說。