原標(biāo)題：北京擬將霾列入氣象災(zāi)害引發(fā)學(xué)者強(qiáng)烈質(zhì)疑

　　法制網(wǎng)記者 郄建榮

　　根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站今天發(fā)布的環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報(bào),，包括北京在內(nèi)的京津冀多個(gè)城市以及太原、鄭州,、濟(jì)南甚至西安均出現(xiàn)了重度至嚴(yán)重空氣污染,。事實(shí)上，今天入秋以來,，只要是靜風(fēng),、靜穩(wěn)，幾乎都沒有躲過空氣污染,。目前,，空氣污染無疑已經(jīng)成為人們的心腹之患。

　　為解決空氣污染這一難題,，包括環(huán)保部門在內(nèi)的多個(gè)政府部門都在努力,。然而，12月1日,，北京市人大常委會(huì)發(fā)布的《北京市氣象災(zāi)害防治條例（草案修改二稿）》（以下簡稱《草案》）第二款的規(guī)定引起了國內(nèi)外著名法學(xué)家,、科學(xué)家以及學(xué)者的高度關(guān)注，他們紛紛提出質(zhì)疑,。

　　《草案》第二款明確將霾列為氣象災(zāi)害,。對(duì)此，全國人大代表,、資深環(huán)境法專家,、全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅；天津大學(xué)法學(xué)院院長,、環(huán)境法專家孫佑海,；北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁；國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文；中國科學(xué)院大氣物理研究所研究員王自發(fā),；美國環(huán)保協(xié)會(huì)中國項(xiàng)目主任張建宇,；美國加州環(huán)保局環(huán)境管理工程師開根森；美國杜克大學(xué)昆山環(huán)境研究中心主任張俊杰等均提出反對(duì)意見,。

　　他們認(rèn)為,，人類活動(dòng)排放大量污染物是造成霾的根本內(nèi)因，霾的本質(zhì)是污染,，與自然災(zāi)害有著根本區(qū)別,。同時(shí)，將霾列為氣象災(zāi)害,，不僅與上位法規(guī)定的氣象災(zāi)害范疇不一致,，還將產(chǎn)生污染者可以“依法脫責(zé)”等問題，造成法律適用的混亂,。

　　任何人都可排放污染物而無須承擔(dān)法律責(zé)任

　　在呂忠梅看來,，將“霾”列為氣象災(zāi)害，作為一個(gè)立法問題,，需要從科學(xué)和法律兩個(gè)方面加以分析,。

　　她告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，從科學(xué)上看,，如果將以氣象變化方式表現(xiàn)的污染——“霾”定義為氣象災(zāi)害,，那么以大氣污染的其它形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等是否都要定義為氣象災(zāi)害,?！啊Ｈ绻@樣,，幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇,?！眳沃颐飞踔劣谩笆只奶啤眮肀硎鏊目捶?。

　　“‘外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù),，外因通過內(nèi)因而起作用’,。尤其是‘外因通過內(nèi)因而起作用’這一論斷，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)霧霾的形成原因和對(duì)策,，具有極為重要的指導(dǎo)作用,。”孫佑海認(rèn)為,，人類的不合理的行為是形成霧霾的內(nèi)因,。“也就是說，如果沒有人類從事嚴(yán)重污染的行為,，如果沒有成嚴(yán)重的污染,，任憑任何氣象條件的變化，都不可能形成霧霾,?！痹趯O佑海看來,，如果將霧霾列入氣象災(zāi)害,，將影響對(duì)氣象災(zāi)害的性質(zhì)定位，混淆霧霾污染的治理主體,，不利于霧霾問題的有效解決,。

　　“從法律上看，立法首先是一種價(jià)值選擇和判斷,，將‘霾’納入氣象災(zāi)害,，意味著立法者并未將環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)作為優(yōu)先的價(jià)值選擇。其次,，立法是一種權(quán)利,、權(quán)力的邊界劃定，如果將‘霾’作為氣象災(zāi)害,，意味著個(gè)人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利,、政府也不負(fù)有治‘霾’的責(zé)任?！眳沃颐分赋?，如果可以把“霾”作為氣象災(zāi)害，那么任何人都可以向大氣排放污染物而無須承擔(dān)法律責(zé)任,，這與綠色發(fā)展的理念,、美麗中國的愿景顯然是完全背離的。

　　汪勁也認(rèn)為,，霾是人為因素所致,，人類不排放致霾污染物，就不會(huì)有霾的現(xiàn)象出現(xiàn),。也就是說,，離開人類排放活動(dòng)，自然界自身的變化不可能有霾出現(xiàn),。

　　中國社科院法學(xué)所研究員劉洪巖說,，霾一旦列為氣象災(zāi)害，就會(huì)排除人為污染的情形,，而成為不可抗力免責(zé)事由,，需要慎重對(duì)待,。

　　把霧和霾混在一起毀了霧的美好

　　“霧是霧，霾是霾,。霧是一個(gè)很美好的事物,。”作為科學(xué)家,，王自發(fā)對(duì)霧的理解是：“它是一個(gè)很美好的事物,。”在他看來：“ 霧,、霾混用把霧與霾混在一起,，不僅會(huì)混淆概念，還會(huì)毀了霧這個(gè)美好的詞匯,，導(dǎo)致現(xiàn)在的小孩一聽到霧就害怕,。”王自發(fā)說,，從另一個(gè)側(cè)面講,，不可否認(rèn)霧是自然災(zāi)害，“說它是自然災(zāi)害,，就是考慮到它出現(xiàn)時(shí)影響能見度,，影響交通等人類活動(dòng)?！蓖踝园l(fā)說,，而霾主要是人為活動(dòng)造成的，如果把霾定位為自然災(zāi)害,，那就會(huì)混亂,。

　　王自發(fā)認(rèn)為，人為災(zāi)害和自然災(zāi)害是有明顯區(qū)別的,。他指出,，霾作為一種人為活動(dòng)成因?yàn)橹饕鸬墓鈱W(xué)現(xiàn)象，由其產(chǎn)生的物理消光特性,，表現(xiàn)在能見度的影響,，其化學(xué)特性就是表現(xiàn)為污染，影響人體健康,。霾的預(yù)報(bào)應(yīng)該對(duì)應(yīng)防治義務(wù),，不能“只報(bào)不治”,。

　　復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任,、教授張梓太認(rèn)為，要把氣象災(zāi)害這個(gè)概念搞清楚,?！皻庀鬄?zāi)害是自然災(zāi)害的一種,，自然災(zāi)害是不能被人的力量所控制所引發(fā)?！?張梓太說,，霾的產(chǎn)生與人類活動(dòng)緊密相關(guān)，就這點(diǎn)而言,，《草案》將霾納為自然災(zāi)害不僅違反科學(xué)規(guī)律,，會(huì)混淆概念，還會(huì)為霾污染制造者提供一個(gè)逃避責(zé)任的理由,。

　　張梓太認(rèn)為,，中國的環(huán)境問題，特別是大氣污染問題,，是一個(gè)典型的結(jié)構(gòu)問題,，是能源消耗結(jié)構(gòu)問題，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題,。

　　“霾一旦列為氣象災(zāi)害,，就會(huì)排除人為污染的情形，而成為不可抗力免責(zé)事由,?！?中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，如果將霾通過立法列為氣象災(zāi)害,，必定會(huì)給未來的環(huán)境侵權(quán)訴訟帶來法律適用上的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,。“即便其他地方已有規(guī)定,，不易引人關(guān)注,，但北京作為首都，作為國際大都市,，則更容易引起關(guān)注和相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn),。” 竺效說,。

　　《草案》與上位法沖突不合“事理”與“法理”

　　由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《氣象災(zāi)害防御條例》,，對(duì)于氣象災(zāi)害所給出的定義是，那些自然界存在的大氣現(xiàn)象,，它并不包括任何由人為污染造成的災(zāi)害,。

　　因此，呂忠梅認(rèn)為,，因此,，將“霾”納入氣象災(zāi)害的范疇，既不合“事理”,，也不合“法理”,。

　　她指出,，立法事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的建立和維護(hù)，是一種政治家的行為,，不能以“技術(shù)化”方式簡單思維,，否則，不僅實(shí)現(xiàn)不了規(guī)范主體行為的預(yù)期目標(biāo),，而且會(huì)造成對(duì)社會(huì)秩序的破壞,，希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思維，慎重對(duì)待法律概念,。

　　孫佑海提出,，如果將霧霾列入氣象災(zāi)害，與國務(wù)院《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致,。他認(rèn)為,，全力防治污染，根除霧霾形成的內(nèi)因,，才是唯一的道路和方法,。只有糾正人們不合理的污染環(huán)境的行為，不向環(huán)境中排放污染物,，才能從根本上解決霧霾問題,。

　　開根森也認(rèn)為，將霾列為氣象災(zāi)害,，與上位法規(guī)定不一致,，與國內(nèi)外慣例不一致。

　　開根森說,，環(huán)保部和各研究機(jī)構(gòu)以及國際上的政府主管和研究機(jī)構(gòu)都不把霾或“Smog”（煙霧污染）歸類于氣象災(zāi)害,。《草案》將霾列入氣象災(zāi)害改變了霾的定義,，與國內(nèi)外慣例認(rèn)知不一致,。同時(shí)，把霾列為氣象災(zāi)害,，客觀上削弱了霾的污染性質(zhì),，從而會(huì)削弱對(duì)大氣污染的防治力度。

　　開根森提出,，把霾列為自然災(zāi)害勢(shì)必推遲北京大氣污染問題的治理進(jìn)程,，進(jìn)一步損害公眾的身體健康。

　　北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授楊朝霞認(rèn)為,，立法必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ),，霾不是氣象災(zāi)害，是人類活動(dòng)產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)天氣等不良條件下造成的不良后果,，靜風(fēng)天氣是氣象問題,，但霾是不良天氣導(dǎo)致的污染問題，不是氣象災(zāi)害,，和風(fēng)霜雨雪冰雹等氣象災(zāi)害有本質(zhì)區(qū)別,，應(yīng)該放在污染防治法律中加以調(diào)整。

　　北京師范大學(xué)法學(xué)院講師嚴(yán)厚福也質(zhì)疑《草案》的科學(xué)性,。他說,，《草案》將霾入法，從立法權(quán)限來說沒有問題,，上位法沒有相關(guān)規(guī)定,，但是霾和氣象災(zāi)害是不一樣的，把霾寫進(jìn)去不具有科學(xué)性,。

　　劉洪巖說,，霧和霾是兩個(gè)概念，這不是一個(gè)科學(xué)問題,，而是一個(gè)常識(shí)問題,。霧霾的成因比較復(fù)雜，霾一部分是自然因素造成,，但大部分是人類活動(dòng)造成,，建議從科學(xué)角度將自然因素造成的霾和人為因素造成的霾加以區(qū)分。

　　北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,，從科學(xué)角度來看,，將霾列為氣象災(zāi)害是不科學(xué)的?！蚌驳脑斐呻m然有一定自然因素成因,，但主要是由于人類活動(dòng)產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)、逆溫條件下形成的,，與冰雹等氣象災(zāi)害在成因上有著本質(zhì)的區(qū)別,，從科學(xué)上來說不能列為氣象災(zāi)害?！彼f,，從操作層面來看，霾是可以防治的,，氣象災(zāi)害只能減輕損害而不能防治,。

　　馬軍認(rèn)為,，《草案》將霾列入氣象災(zāi)害,，與國務(wù)院發(fā)布的《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致,，將影響對(duì)氣象災(zāi)害工作的性質(zhì)定位,，混淆霾污染治理主體的責(zé)任,。

　　在他看來,，霾若被列為氣象災(zāi)害,，不但沒有科學(xué)性，而且會(huì)留下一個(gè)大的法理上的漏洞?！斑@是不嚴(yán)肅的，將影響治霾工作的開展,，如對(duì)地方政府的問責(zé)就無法進(jìn)行。”馬軍說。

　　美國環(huán)保協(xié)會(huì)中國項(xiàng)目主任張建宇也反對(duì)將霾列入氣象災(zāi)害范疇,。

　　常紀(jì)文說,，霾不能列為氣象災(zāi)害,，建議改為氣象災(zāi)禍,。他認(rèn)為，《草案》將霾列為氣象災(zāi)害,，已引發(fā)社會(huì)關(guān)注,，一旦通過,，將帶來后患。

　　治霾應(yīng)按照大氣法等法律規(guī)定明確部門職責(zé)

　　馬軍認(rèn)為,，霾若需寫入草案,，也不應(yīng)與冰雹等自然災(zāi)害并列，可單獨(dú)列為一項(xiàng),，說明它的本質(zhì)不是自然災(zāi)害，并就其列入原因作出特別說明,，避免社會(huì)各界對(duì)霾的定義與治理問題產(chǎn)生誤解,。同時(shí)增加說明,，明確治霾的責(zé)任仍執(zhí)行大氣法等法律規(guī)定,。

　　“氣象部門之所以會(huì)積極介入監(jiān)測和發(fā)布霾預(yù)警，這其中既有社會(huì)需求,，也與其技術(shù)條件成熟、受眾范圍廣等有關(guān),，現(xiàn)階段氣象部門對(duì)霾的信息發(fā)布比環(huán)保部門更及時(shí)?！瘪R軍建議,，環(huán)保部門重視霾預(yù)警的發(fā)布傳播,，借鑒氣象部門與新媒體合作的經(jīng)驗(yàn),，主動(dòng)為新媒體提供接口，拓寬傳播渠道，并優(yōu)化預(yù)報(bào)內(nèi)容,，擴(kuò)大環(huán)保部門在霾預(yù)警方面的影響力,。

　　王明遠(yuǎn)是清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任,、教授,。他認(rèn)為，霧霾首先是一種天氣現(xiàn)象，同時(shí)也是一種污染現(xiàn)象,，不是純粹的氣象問題或者污染問題,，屬于氣象學(xué)和環(huán)境科學(xué)的交叉領(lǐng)域,，在科學(xué)上很難把霧和霾切割開來。此外,，大氣法第95條規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)的會(huì)商機(jī)制也是由環(huán)保部門和氣象部門共同完成,。

　　他認(rèn)為，地方立法進(jìn)一步明確霾的法律地位和部門職責(zé),，不影響地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定義務(wù),，不會(huì)沖擊現(xiàn)有管理體制。

　　建議從根本上解決霧霾問題消除產(chǎn)生內(nèi)因

　　“為了解決霧霾問題,，在目前的科技條件下,，人類只能從不排放或減輕排放污染物的行為，找到解決霧霾問題的出路,。也就是說,，全力防治污染，根除霧霾形成的內(nèi)因,，才是我們唯一的道路和方法,。”孫佑海說,，人類在目前條件下,，無法對(duì)氣象條件進(jìn)行干預(yù)，無法對(duì)形成霧霾的外因進(jìn)行干預(yù),。但是,，可以對(duì)氣象條件的變化情況,，做出預(yù)報(bào),。人們可以通過氣象預(yù)報(bào)，告知人們?cè)诔霈F(xiàn)靜風(fēng),、逆溫等氣象條件下,，可能有霧霾的發(fā)生，從而為減輕霧霾對(duì)人類健康的損害,，作出自己的貢獻(xiàn),。

　　張俊杰提出，將霾歸入氣象災(zāi)害,，地方法規(guī)就把它定義成了一種不可抗力,，難以預(yù)見、無法抗拒和無法避免,，從而忽視了霾的人為成因,，也忽視了霾是可以徹底治理的客觀事實(shí)。同時(shí),，霾的預(yù)警和管理若按照氣象災(zāi)害處理,，拉長了信息和管理鏈條,，不利于政府部門及時(shí)和有效地做出反應(yīng)。

　　孫佑海建議,，政府和環(huán)境保護(hù)部門,，要嚴(yán)格貫徹環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，切實(shí)以改善環(huán)境質(zhì)量為中心,。要以壯士斷腕的決心和勇氣,，堅(jiān)決糾正嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，以從根本上解決嚴(yán)重的霧霾問題,，消除霧霾產(chǎn)生的內(nèi)因,。

　　同時(shí)，要支持有關(guān)部門提高氣象預(yù)報(bào)質(zhì)量,，尤其要做好霧霾形成和變化的預(yù)報(bào),，履行好氣象部門應(yīng)盡的職責(zé)，努力為避免或減輕霧霾對(duì)人類健康的損害,，做出氣象部門應(yīng)有的貢獻(xiàn),。

　　來源：法制網(wǎng)