財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)地方政府一般債務(wù)

和專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法答記者問

2016年11月30日 來源：預(yù)算司

近期,，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào))和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào))(以下統(tǒng)稱《辦法》),。就此,，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題,。

一,、問：出臺(tái)《辦法》的背景是什么,？

答：地方政府債務(wù)是地方財(cái)政收支的重要組成部分,，依法應(yīng)當(dāng)納入各級(jí)預(yù)算管理,。將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理,，改變了以往一些地方政府通過融資平臺(tái)公司舉債后債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外的局面,，有利于規(guī)范地方政府舉債行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)“借,、用,、還”的全過程監(jiān)控，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度,，強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督,。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，“省,、自治區(qū),、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù),，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”,?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))要求，“嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途”,、“把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理”,。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,，自2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券起,，財(cái)政部持續(xù)推進(jìn)地方政府債務(wù)預(yù)算管理，印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法〉的通知》(財(cái)預(yù)〔2009〕21號(hào)),，指導(dǎo)地方做好預(yù)算管理工作,。2009年-2014年發(fā)行的地方政府債券全部按規(guī)定納入預(yù)算管理。

自2015年1月1日起實(shí)行的新預(yù)算法規(guī)定,，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉債,。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件明確，將一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理,、專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理,。按照法律和國(guó)務(wù)院文件要求，財(cái)政部印發(fā)《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào))和《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕83號(hào)),，指導(dǎo)地方做好2015年地方政府債務(wù)預(yù)算管理工作,。2016年，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府分別在2016年全國(guó)預(yù)算草案,、地方預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整方案中完整反映地方政府債務(wù)情況,，主動(dòng)接受人大監(jiān)督。

近期,，財(cái)政部在系統(tǒng)總結(jié)地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度辦法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，結(jié)合2015年以來地方政府債務(wù)管理新情況，制定印發(fā)了《辦法》,。

二,、問：《辦法》主要內(nèi)容是什么？

答：《辦法》依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定,，從債務(wù)限額確定,、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算,、非債券形式債務(wù)納入預(yù)算,、監(jiān)督管理等方面，提出了規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的工作要求,。

一是確定地方政府債務(wù)限額,。依據(jù)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào))有關(guān)規(guī)定,，明確地方各級(jí)政府債務(wù)限額的確定依據(jù)和程序，要求地方做好限額管理與預(yù)算管理的銜接,，保障地方政府債務(wù)余額不超過法定的“天花板”上限要求,。

二是規(guī)范預(yù)算編制和批復(fù)的流程。按照預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理”的要求,，《辦法》細(xì)化了債務(wù)收支列入預(yù)算草案或者預(yù)算調(diào)整方案的編制內(nèi)容、審批程序,、科目使用等,，推動(dòng)政府舉借債務(wù)和使用債券資金的規(guī)范化、制度化,。

三是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行,。按照預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“地方政府舉債應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和償還資金來源，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省級(jí)政府代為舉借”的規(guī)定,，《辦法》細(xì)化了債券發(fā)行,、轉(zhuǎn)貸、使用,，還本付息和發(fā)行費(fèi)用支付的處理方法,，保障償債資金來源，維護(hù)政府信用,。

四是非政府債券形式存量債務(wù)納入預(yù)算管理,。按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“經(jīng)清理甄別的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理”要求，明確存量債務(wù)納入預(yù)算的程序,、總預(yù)算會(huì)計(jì)賬務(wù)處理、轉(zhuǎn)化為政府債券的程序,、或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的程序等,，提高存量債務(wù)管理透明度和規(guī)范性。

五是強(qiáng)化監(jiān)督管理,。按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件“建立地方政府性債務(wù)公開制度,，…各地區(qū)要定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督”的規(guī)定,，《辦法》強(qiáng)調(diào)債務(wù)公開有關(guān)要求,，強(qiáng)化人大和社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮地方財(cái)政部門和專員辦的監(jiān)督作用,，形成依法監(jiān)管合力,。

三、問：如何確定地方政府債務(wù)限額,？

答：《辦法》依據(jù)預(yù)算法第三十五條,、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào))等有關(guān)規(guī)定,，明確了地方政府債務(wù)限額的確定程序和依據(jù)。

一是國(guó)務(wù)院確定各省級(jí)政府債務(wù)限額,?！掇k法》明確，財(cái)政部在全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi),，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮國(guó)家調(diào)控政策、各地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等,，提出分地區(qū)債務(wù)限額及當(dāng)年新增債務(wù)限額方案,，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)省級(jí)財(cái)政部門。

二是省級(jí)政府確定省本級(jí)及各市縣政府債務(wù)限額,?！掇k法》明確，省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)債務(wù)限額內(nèi),，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮本地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，提出省本級(jí)及所轄各市縣當(dāng)年債務(wù)限額方案,，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后下達(dá)市縣級(jí)財(cái)政部門,。

《辦法》要求，各省,、自治區(qū),、直轄市應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借政府債務(wù)，本地區(qū)地方政府債務(wù)余額不得超過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額,。

四,、問：地方政府債務(wù)如何編制預(yù)算？

答：《辦法》依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定,，明確了地方各級(jí)政府債務(wù)預(yù)算編制的程序,，指導(dǎo)地方各級(jí)財(cái)政部門開展工作，規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算編制,。

一是省級(jí)政府,。應(yīng)當(dāng)將當(dāng)年債務(wù)還本支出等列入年度預(yù)算草案，報(bào)省級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn),；應(yīng)當(dāng)將在新增地方政府債務(wù)限額內(nèi)籌措的債務(wù)收入,、安排的支出等列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn),。

二是市,、縣級(jí)政府。應(yīng)當(dāng)將當(dāng)年債務(wù)還本支出等列入年度預(yù)算草案,，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn),；應(yīng)當(dāng)將從上級(jí)政府轉(zhuǎn)貸的債務(wù)收入,、安排的支出等列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn),。

此外,，《辦法》規(guī)定中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地方政府債務(wù)只能用于公益性資本支出,、不得舉債付息等重要規(guī)則,。

五、問：地方政府債務(wù)預(yù)算執(zhí)行包括哪些內(nèi)容,？

答：《辦法》依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定,，對(duì)地方各級(jí)政府執(zhí)行本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，舉借,、撥付,、使用、償還債務(wù)的全過程做出了明確規(guī)定,。

一是債務(wù)舉借,。《辦法》要求,，省級(jí)財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算調(diào)整方案,、償債需求和債券市場(chǎng)狀況等因素，制定全省地方政府債券發(fā)行計(jì)劃,，有序做好債券發(fā)行工作,，及時(shí)籌措債務(wù)資金。為進(jìn)一步提高債券發(fā)行市場(chǎng)化水平,，省級(jí)財(cái)政部門做好債券發(fā)行的信息披露和信用評(píng)級(jí)等相關(guān)工作,。

二是資金撥付?！掇k法》明確,，省級(jí)財(cái)政部門發(fā)行地方政府債券募集的資金，應(yīng)當(dāng)繳入省級(jí)國(guó)庫,，根據(jù)預(yù)算安排和還本計(jì)劃及時(shí)撥付,。省級(jí)政府代市縣級(jí)政府發(fā)債募集的資金,，由省級(jí)財(cái)政部門按照轉(zhuǎn)貸協(xié)議及時(shí)撥付市縣,。

三是債券使用?！掇k法》強(qiáng)調(diào),，地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)預(yù)算調(diào)整方案及債券發(fā)行規(guī)定的預(yù)算科目和用途，使用一般債券和專項(xiàng)債券資金,。確需調(diào)整支出用途的,，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序辦理,。

四是債務(wù)償還?！掇k法》要求,，省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)償還全省、自治區(qū),、直轄市政府債券到期本金,、利息等，市縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級(jí)財(cái)政部門繳納本地區(qū)或本級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的還本付息資金,。市縣級(jí)財(cái)政部門未按時(shí)足額繳納債券本息等資金的,，省級(jí)財(cái)政部門可以采取適當(dāng)方式扣回，并將違約情況向市場(chǎng)披露,。

另外,，《辦法》要求，預(yù)算年度終了,，地方各級(jí)財(cái)政部門編制一般公共預(yù)算決算草案時(shí),，應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確反映一般債務(wù)收入,、安排的支出,、還本付息和發(fā)行費(fèi)用等情況。

六,、問：非政府債券形式的存量政府債務(wù)如何納入預(yù)算管理,？

答：新修訂的預(yù)算法實(shí)施以前，地方政府通過融資平臺(tái)公司等企事業(yè)單位不規(guī)范地舉借了大量存量政府債務(wù),，經(jīng)清理甄別后已經(jīng)納入地方政府債務(wù)限額管理,。這部分債務(wù)的還本、付息,、余額變動(dòng)依法應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理,。

一是按期置換存量債務(wù)?！掇k法》要求,，地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將非政府債券形式存量政府債務(wù)納入本地區(qū)政府債務(wù)限額，實(shí)行預(yù)算管理,。其中,，債務(wù)人為地方政府及其部門的，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券,。債務(wù)人為企事業(yè)單位或個(gè)人,，且債權(quán)人同意在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的，地方政府應(yīng)當(dāng)予以置換；債權(quán)人不同意在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的,，不再計(jì)入地方政府債務(wù),，由債務(wù)人自行償還，對(duì)應(yīng)的政府債務(wù)限額由財(cái)政部按照程序予以調(diào)減,。

二是準(zhǔn)確登記會(huì)計(jì)賬務(wù),。地方政府、債權(quán)人,、債務(wù)人應(yīng)當(dāng)通過合同方式,，約定在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的時(shí)限，轉(zhuǎn)移償還義務(wù),。償還義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府后,，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)材料登記總預(yù)算會(huì)計(jì)賬。

七,、問：為什么將一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)分類實(shí)行預(yù)算管理,？

答：在充分借鑒國(guó)際上市政債券發(fā)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和預(yù)算管理實(shí)際,，預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件明確地方政府舉債采取發(fā)行政府債券方式,，規(guī)范地方政府融資行為，改進(jìn)財(cái)政管理,，優(yōu)化我國(guó)融資結(jié)構(gòu),。其中，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的,，由地方政府發(fā)行一般債券融資,，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的,，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資,，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

按照預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件規(guī)定,，《辦法》明確將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,，主要以一般公共預(yù)算收入償還；專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理,，主要通過政府性基金收入,、項(xiàng)目收益形成的專項(xiàng)收入償還。專項(xiàng)債務(wù)以對(duì)應(yīng)的政府性基金收入,、專項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)平衡,。