作者 鄭風(fēng)田(中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員,，中新經(jīng)緯特約專家)

1月10日,，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革電視電話會(huì)議召開，國務(wù)院副總理汪洋強(qiáng)調(diào),，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,、保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益的重大舉措。要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央,、國務(wù)院的決策部署,，分類有序推進(jìn)改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰,、權(quán)能完整,、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,。

農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍很大,、數(shù)量很多,，但其實(shí)爭(zhēng)議大管理容易出問題的部分很小,。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的目的是解決“四不問題”：歸屬不清、權(quán)責(zé)不明,、保護(hù)不力,、利用不暢。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的難點(diǎn)：成員權(quán)范圍的邊界爭(zhēng)議很大,。農(nóng)村集體三類資產(chǎn)要分類管理：確權(quán)頒證,、股份制、統(tǒng)一管護(hù),。同時(shí),，警惕一股則靈，如何把透明與農(nóng)民參與落到實(shí)處非常關(guān)鍵,。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革旨在解決“四不問題”：歸屬不清,、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不力,、利用不暢

我國雖然農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量龐大,，但其實(shí)爭(zhēng)議最大的應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的管理，而我國大部分的村莊經(jīng)營性資產(chǎn)不能說沒有,，但數(shù)量少,。

農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地、森林,、山嶺,、草原,、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn),，用于經(jīng)營的房屋,、建筑物、機(jī)器設(shè)備,、工具器具,、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額,、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn),，用于公共服務(wù)的教育、科技,、文化,、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn),。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,，目前我國農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設(shè)用地,。經(jīng)營性資產(chǎn)主要涉及土地上的房產(chǎn)或工具機(jī)器等,，各類賬面資產(chǎn)2.86萬億元，大體上,，全國平均每個(gè)村資產(chǎn)500萬元,，東部地區(qū)的村資產(chǎn)近千萬元。但需要注意的是,，北京等地的村莊由于近年土地價(jià)值高漲,，村莊拆遷款達(dá)到數(shù)億元。而土地也只有大都市的郊區(qū)村價(jià)值高,，一般的縣城郊區(qū)拆遷款數(shù)量很有限,。我國村莊集體經(jīng)營性資產(chǎn)比較多的主要集中在大都市郊區(qū)的農(nóng)村以及長三角、珠三角等農(nóng)村工業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),。

我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意義是想解決目前“歸屬不清,、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不力,、利用不暢”的問題,，逐步構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整,、流轉(zhuǎn)順暢,、保護(hù)嚴(yán)格”的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益,。我國不少富裕地區(qū)的農(nóng)村近年來由于缺乏規(guī)范的集體資產(chǎn)管理制度,，導(dǎo)致沖突不斷,。

比如，筆者曾去沿海某比較發(fā)達(dá)的單列市調(diào)研,，當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)結(jié)合部的村莊比較突出的問題就是村民對(duì)拆遷款的管理不滿,，有些村莊的巨額拆遷款被村干部揮霍了，導(dǎo)致村民不斷上訪,。再如,，珠三角地區(qū)前些年對(duì)于外嫁女還該不該保留分紅權(quán)曾引起很大的爭(zhēng)議，當(dāng)?shù)夭簧俅迩f在改革開放初期建了許多工廠出租,，每年村民可以得到不少分紅,。不少村民認(rèn)為，嫁出去的女兒不應(yīng)該繼續(xù)享受本村的集體福利,，而娶進(jìn)來的媳婦應(yīng)該享受,。有些村莊規(guī)定，女兒嫁出去如果不退股,，娶進(jìn)來的兒媳就不給,。這些做法由于是按村規(guī)民俗來辦，與現(xiàn)代管理理念存在出入,，引起不少的沖突,。還有，浙江臺(tái)州及義烏前幾年出臺(tái)一些政策,，允許村莊原來“農(nóng)轉(zhuǎn)非”遷出的戶口“非轉(zhuǎn)農(nóng)”,，其實(shí)背后也是利益問題。這些地區(qū)近年來村莊工業(yè)化發(fā)展迅速,，宅基地很值錢，有些村莊的村民還可以有分紅,。如果是本村戶口,，結(jié)婚后可以分到一塊宅基地建房。這塊宅基地的價(jià)格目前不菲,。所以村莊過去有些因?yàn)榭紝W(xué),、當(dāng)兵被轉(zhuǎn)走戶口的老村民就希望能夠轉(zhuǎn)回來。

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理一直是個(gè)“老大難”問題,，集體資產(chǎn)的歸屬,、保護(hù)、利用之所以難就因?yàn)槲覈^大多數(shù)地方的集體經(jīng)濟(jì)組織與村社自治組織合二為一,，村民自治管理與集體資產(chǎn)的管理被混為一體,，集體經(jīng)濟(jì)常常成為“干部經(jīng)濟(jì)”。不少村莊選上來的村干部把村莊的資產(chǎn)賣光或者揮霍掉,，村莊集體資產(chǎn)成為了“唐僧肉”,，使農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值成了一句空話,。基于此,，希望通過產(chǎn)權(quán)制度改革,，引入股份化制度，理順農(nóng)村集體資產(chǎn)管理,。

改革難點(diǎn)：成員權(quán)范圍的邊界爭(zhēng)議大

農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于誰,？當(dāng)然是屬于集體成員的。但問題是誰是成員,？這個(gè)成員權(quán),，不同層面的人理解差別很大。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份界定非常復(fù)雜,，雖然從字面上講是歸農(nóng)民集體成員所有的,，農(nóng)民集體成員是集體經(jīng)濟(jì)的主人。但由于涉及到農(nóng)轉(zhuǎn)非,、外來人口問題,，集體的范圍是行政村還是自然村？也就是說是原來所說的生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)問題,？農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)歸屬是行政村還是村民小組,？范圍的理解不同，就容易出現(xiàn)各種矛盾與問題,。成員權(quán)的退出時(shí)間也是一個(gè)大爭(zhēng)議,，原來轉(zhuǎn)走的戶口，什么時(shí)候應(yīng)該得到權(quán)利,，什么時(shí)候就不該了,？發(fā)達(dá)地區(qū)不少村莊外來人口數(shù)量龐大，還有些村莊社區(qū)與集體經(jīng)濟(jì)組織分離,，新村民算不算集體經(jīng)濟(jì)組織成員,？原來戶籍農(nóng)民和后來作為社區(qū)居民，他們的權(quán)利是什么,？有沒有村莊資產(chǎn)的管理權(quán),？這些問題如果不進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，各地自行其是,，很容易引發(fā)爭(zhēng)議,。

不同類型的農(nóng)村集體資產(chǎn)，其改革的重點(diǎn)和任務(wù)也不同,，資源性資產(chǎn)大部分通過改革開放后的承包,，爭(zhēng)議已不大。爭(zhēng)議比較多的是原來沒有承包出去的或者不便于承包的，比如村莊水塘,、林地等,。趙本山和范偉曾演過一個(gè)小品，講的是扮演農(nóng)民的趙本山承包了本村的水塘養(yǎng)魚賺了錢,，但聽過鄉(xiāng)長的小舅子眼紅了要跟他搶承包權(quán)的事,。村莊水塘的承包權(quán)究竟該如何承包，不能僅靠一個(gè)兩清明的鄉(xiāng)長或者村長,，更需要一個(gè)合適的制度,。

農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)重點(diǎn)是將組、村,、鎮(zhèn)等不同層級(jí)的集體經(jīng)營性資產(chǎn)都折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員,，健全資產(chǎn)運(yùn)營的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制,，發(fā)展農(nóng)民股份合作,。

非經(jīng)營性資產(chǎn)是為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)的，重點(diǎn)是建立有效的運(yùn)行和管護(hù)機(jī)制,，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管護(hù),，也可以委托第三方專業(yè)化服務(wù)組織管護(hù)。

警惕一股則靈,，如何把透明與農(nóng)民參與落到實(shí)處非常關(guān)鍵,。農(nóng)村集體資產(chǎn)改革的目的是通過確權(quán)頒證以及股份化改革，對(duì)產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行規(guī)范化管理,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值,、增值。要發(fā)揮農(nóng)民主體作用,，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造,，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán),、參與權(quán),、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。但這里也有一個(gè)困境,，若讓農(nóng)民投票來決定農(nóng)村集體資產(chǎn)的歸屬,，很可能農(nóng)民會(huì)選擇分掉了事，這是不少地方實(shí)際出現(xiàn)過的,。所以,，要尊重農(nóng)民群眾意愿，還有一個(gè)底線就是,，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了,、改小了,、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失,；堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損,，不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了,、改沒了,，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。嚴(yán)格依法辦事,，妥善處理各種利益關(guān)系,，強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理。

農(nóng)村擁有3.1億畝建設(shè)用地,，這是一個(gè)龐大的數(shù)量,，能不能給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性的收益，還需要進(jìn)一步的改革,，打破目前城鄉(xiāng)資源阻礙,，允許社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，讓農(nóng)村巨大的沉睡資產(chǎn)蘇醒,，給農(nóng)民帶來真正的收益,。(中新經(jīng)緯APP)

【專家簡(jiǎn)介】鄭風(fēng)田，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長,、教授,、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員,，主要研究領(lǐng)域包括“三農(nóng)問題”,，食品安全，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群與創(chuàng)業(yè),、企業(yè)與環(huán)境關(guān)系等,。

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