作者：劉尚希（中國財政科學(xué)研究院黨委書記,、院長）

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局,，人類進入風(fēng)險社會時代。風(fēng)險社會的基本特征是不確定性,。這種不確定性不是指某個領(lǐng)域,、某個方面、某個區(qū)域,，而是體現(xiàn)為社會整體的不確定性,。新冠肺炎疫情全球蔓延，世界整體不確定性進一步增強,，加大了整體社會風(fēng)險，即公共風(fēng)險,。風(fēng)險帶來的是成本、損害和損失,，是對可持續(xù)發(fā)展的威脅,。降低整體不確定性，防范化解公共風(fēng)險,，為我國的發(fā)展構(gòu)建起可持續(xù)的確定性,，是今后尤其是“十四五”時期的重要任務(wù)。

深化改革開放,，增加發(fā)展的確定性

人類有兩大本能：一是追求確定性,，希望安全,、穩(wěn)定、可預(yù)期,；二是趨利避害,，躲避可能的危險和威脅。動物也有這樣的本能,，但動物沒有風(fēng)險思維,，不能通過“思想實驗”構(gòu)建風(fēng)險圖景來提前謀劃和準(zhǔn)備,。因此,，動物無法預(yù)防風(fēng)險，只是憑本能應(yīng)急逃避,。而人類在群居中漸漸形成群體風(fēng)險（今天的公共風(fēng)險）的防范意識,，實現(xiàn)了人類的繁衍發(fā)展。但僅有風(fēng)險意識還不夠,，要應(yīng)對公共風(fēng)險,，還需要有科學(xué)的集體行動。

新中國成立70多年,，尤其是改革開放以來,，我們摸著石頭過河，勇于探索和創(chuàng)新,，實現(xiàn)了快速發(fā)展的奇跡,。我們從過去的發(fā)展經(jīng)驗中悟出一個道理：在一個不確定的風(fēng)險世界，國家發(fā)展的確定性要靠自身不斷努力去構(gòu)建,，通過探索和創(chuàng)新來對沖公共風(fēng)險,。改革開放的過程一定程度上就是不斷防范化解公共風(fēng)險，探索構(gòu)建國家發(fā)展確定性的過程,。創(chuàng)建經(jīng)濟特區(qū),、社會主義國家也可以搞市場經(jīng)濟、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展,、綠水青山就是金山銀山等一系列理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新,，不斷加強了經(jīng)濟發(fā)展的確定性，降低了公共風(fēng)險,，使我國實現(xiàn)了持續(xù)快速的經(jīng)濟發(fā)展,。

2008年國際金融危機以來，世界陷入了低增長,、低利率,、低通脹和高負債、高風(fēng)險、高度不確定性狀態(tài),，今年的疫情沖擊進一步加劇了不確定性,，亟須通過理論創(chuàng)新促進對公共風(fēng)險的認識，并提高應(yīng)對能力,。全球發(fā)展的不確定性增強,，會不斷搖晃我國這艘巨輪，甚至引發(fā)大的顛簸,。我國的發(fā)展好比登頂珠峰,，已經(jīng)到了“半山腰”，越是往上走,，面臨的各種不確定性和風(fēng)險就越大,，唯有靠改革開放的全面深化，才能確保發(fā)展的確定性,、穩(wěn)定性和可持續(xù)性,。

加強公共風(fēng)險管理，降低發(fā)展成本

從整體來觀察,，公共風(fēng)險越大,，國家發(fā)展的成本越高；公共風(fēng)險越小,，國家發(fā)展的成本越低,。公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為宏觀成本，是發(fā)展可持續(xù)的最大約束,。

今年以來,，受疫情沖擊，全球分工與協(xié)作體系被打破,，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈被中斷,，許多國家由此陷入經(jīng)濟衰退和社會動蕩。加之地緣政治等影響,，經(jīng)濟全球化出現(xiàn)逆流,，相當(dāng)程度上表現(xiàn)為公共風(fēng)險的全球化，公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為巨額發(fā)展成本,，將成為全球發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

公共風(fēng)險之所以會轉(zhuǎn)化為發(fā)展的成本,，是因為它改變了人們的預(yù)期和行為方式,，使資源配置更偏向于預(yù)防可能的損害和損失。例如,，面對風(fēng)險,，銀行必須有撥備，企業(yè)需要減少投資提高資金儲備,，諸如此類都是成本,。公共風(fēng)險水平越高,，微觀主體的成本就會越高，國家發(fā)展的成本就越大,。降低或規(guī)避公共風(fēng)險,，需要建立科學(xué)的公共風(fēng)險管理機制。2003年“非典”以來,，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理有了很大進步,，但在經(jīng)濟社會各領(lǐng)域還存在治“已然”多、防“未然”少的情況,，公共風(fēng)險管理機制還有待進一步提高,。

規(guī)則與秩序提供確定性，可以對沖和降低公共風(fēng)險水平,，從而降低宏觀發(fā)展成本,。一旦原有的規(guī)則和秩序被打破，無法提供確定性,，公共風(fēng)險水平就會急劇上升,。公共風(fēng)險管理機制的核心作用，就是防患于未然,，不斷升級過去構(gòu)建的確定性,，前瞻性地降低未來的不確定性，化解可能的發(fā)展成本,。

公共風(fēng)險管理機制不是外在的,、獨立的，而應(yīng)內(nèi)嵌于國家戰(zhàn)略,、規(guī)劃和制度之中,。適時調(diào)整國家戰(zhàn)略、完善規(guī)劃,、創(chuàng)新制度,，是公共風(fēng)險管理的基礎(chǔ)。構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制,，并非要另起爐灶,，而是要把風(fēng)險思維、預(yù)防理念作為戰(zhàn)略規(guī)劃制定,、各項制度設(shè)計的核心思維和理念,，滲透到戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度中去,，實時監(jiān)測和防范風(fēng)險溢出,。這就對我國的改革提出了新要求。深化改革不應(yīng)僅重視應(yīng)對“已然”問題，更應(yīng)重視“未然”風(fēng)險,。預(yù)防做扎實了,，應(yīng)急的事情就會大大減少。

構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制的原則

構(gòu)建公共風(fēng)險管理機制,，“風(fēng)險導(dǎo)向”應(yīng)優(yōu)先于“問題導(dǎo)向”,。一般來說，我們面臨的問題都是“已然”的,、確定的,，而風(fēng)險是不確定性的，屬于“未然”的問題,，是產(chǎn)生潛在損害的可能性,。解決了“已然”問題，不等于可以防范風(fēng)險,。防范風(fēng)險必須強調(diào)預(yù)防優(yōu)先,，減少問題的產(chǎn)生。

第一,，要形成具體的防風(fēng)險預(yù)案,。2003年“非典”之后，各領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案,。這是一大進步,。應(yīng)急預(yù)案是危機來臨時的行動方案，如制定應(yīng)急響應(yīng)等級,、儲備應(yīng)急物資等,，但應(yīng)急預(yù)案并非風(fēng)險防范預(yù)案。防范風(fēng)險預(yù)案強調(diào)避免危機從而減少應(yīng)急,，不是處置危機,。減少生病比病后治療更重要，因此防風(fēng)險預(yù)案比應(yīng)急預(yù)案更重要,。

第二,，防風(fēng)險應(yīng)重視制度性安排和長效機制。生產(chǎn)關(guān)系是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷調(diào)整的,，制度也需要與時俱進,。改革是推動制度不斷完善的根本辦法。改革滯后,，公共風(fēng)險就會增多,。唯有加快改革步伐，構(gòu)建長效機制,，才能減少和降低公共風(fēng)險，從而降低發(fā)展的成本和阻力。

第三,，各項決策都應(yīng)進行公共風(fēng)險評估,。決策產(chǎn)生風(fēng)險是常見現(xiàn)象，因此在公共風(fēng)險管理機制中,，應(yīng)要求對決策方案進行公共風(fēng)險評估,。目前，我國一些重大項目已開始做社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,，但還沒有實現(xiàn)所有決策都進行公共風(fēng)險評估,，建議盡快實現(xiàn)全覆蓋。

第四,，要區(qū)分公共風(fēng)險與個體風(fēng)險,，明晰風(fēng)險責(zé)任。防范公共風(fēng)險是政府的責(zé)任,，而個體風(fēng)險則是企業(yè),、家庭和個人的責(zé)任，兩者不可混淆,。

第五,，通過數(shù)字技術(shù)為公共風(fēng)險管理提供支撐。公共風(fēng)險管理需要加快數(shù)字政府建設(shè),，將大數(shù)據(jù),、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)運用于公共風(fēng)險管理全過程,，提高公共風(fēng)險的監(jiān)測,、識別和預(yù)警能力。

《光明日報》（2020年10月04日07版）