作者：劉尚希（中國財政科學研究院黨委書記,、院長）

當今世界正面臨百年未有之大變局，人類進入風險社會時代,。風險社會的基本特征是不確定性,。這種不確定性不是指某個領(lǐng)域,、某個方面、某個區(qū)域,，而是體現(xiàn)為社會整體的不確定性,。新冠肺炎疫情全球蔓延，世界整體不確定性進一步增強,，加大了整體社會風險,，即公共風險。風險帶來的是成本,、損害和損失,，是對可持續(xù)發(fā)展的威脅。降低整體不確定性,，防范化解公共風險,，為我國的發(fā)展構(gòu)建起可持續(xù)的確定性，是今后尤其是“十四五”時期的重要任務(wù),。

深化改革開放,，增加發(fā)展的確定性

人類有兩大本能：一是追求確定性，希望安全,、穩(wěn)定,、可預期；二是趨利避害,，躲避可能的危險和威脅,。動物也有這樣的本能，但動物沒有風險思維，不能通過“思想實驗”構(gòu)建風險圖景來提前謀劃和準備,。因此,，動物無法預防風險，只是憑本能應(yīng)急逃避,。而人類在群居中漸漸形成群體風險（今天的公共風險）的防范意識,，實現(xiàn)了人類的繁衍發(fā)展。但僅有風險意識還不夠,，要應(yīng)對公共風險,，還需要有科學的集體行動,。

新中國成立70多年,，尤其是改革開放以來，我們摸著石頭過河,，勇于探索和創(chuàng)新,，實現(xiàn)了快速發(fā)展的奇跡。我們從過去的發(fā)展經(jīng)驗中悟出一個道理：在一個不確定的風險世界,，國家發(fā)展的確定性要靠自身不斷努力去構(gòu)建,，通過探索和創(chuàng)新來對沖公共風險。改革開放的過程一定程度上就是不斷防范化解公共風險,，探索構(gòu)建國家發(fā)展確定性的過程,。創(chuàng)建經(jīng)濟特區(qū)、社會主義國家也可以搞市場經(jīng)濟,、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展,、綠水青山就是金山銀山等一系列理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，不斷加強了經(jīng)濟發(fā)展的確定性,，降低了公共風險,，使我國實現(xiàn)了持續(xù)快速的經(jīng)濟發(fā)展。

2008年國際金融危機以來,，世界陷入了低增長,、低利率、低通脹和高負債,、高風險,、高度不確定性狀態(tài)，今年的疫情沖擊進一步加劇了不確定性,，亟須通過理論創(chuàng)新促進對公共風險的認識,，并提高應(yīng)對能力。全球發(fā)展的不確定性增強,，會不斷搖晃我國這艘巨輪,，甚至引發(fā)大的顛簸。我國的發(fā)展好比登頂珠峰，已經(jīng)到了“半山腰”,，越是往上走,，面臨的各種不確定性和風險就越大，唯有靠改革開放的全面深化,，才能確保發(fā)展的確定性,、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

加強公共風險管理,，降低發(fā)展成本

從整體來觀察,，公共風險越大，國家發(fā)展的成本越高,；公共風險越小,，國家發(fā)展的成本越低。公共風險轉(zhuǎn)化為宏觀成本,，是發(fā)展可持續(xù)的最大約束,。

今年以來，受疫情沖擊,，全球分工與協(xié)作體系被打破,，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈被中斷，許多國家由此陷入經(jīng)濟衰退和社會動蕩,。加之地緣政治等影響,，經(jīng)濟全球化出現(xiàn)逆流，相當程度上表現(xiàn)為公共風險的全球化,，公共風險轉(zhuǎn)化為巨額發(fā)展成本,，將成為全球發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

公共風險之所以會轉(zhuǎn)化為發(fā)展的成本,，是因為它改變了人們的預期和行為方式,，使資源配置更偏向于預防可能的損害和損失。例如,，面對風險,，銀行必須有撥備，企業(yè)需要減少投資提高資金儲備,，諸如此類都是成本,。公共風險水平越高，微觀主體的成本就會越高,，國家發(fā)展的成本就越大,。降低或規(guī)避公共風險，需要建立科學的公共風險管理機制,。2003年“非典”以來,，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理有了很大進步，但在經(jīng)濟社會各領(lǐng)域還存在治“已然”多、防“未然”少的情況,，公共風險管理機制還有待進一步提高,。

規(guī)則與秩序提供確定性，可以對沖和降低公共風險水平,，從而降低宏觀發(fā)展成本,。一旦原有的規(guī)則和秩序被打破，無法提供確定性,，公共風險水平就會急劇上升,。公共風險管理機制的核心作用，就是防患于未然,，不斷升級過去構(gòu)建的確定性,，前瞻性地降低未來的不確定性，化解可能的發(fā)展成本,。

公共風險管理機制不是外在的,、獨立的,，而應(yīng)內(nèi)嵌于國家戰(zhàn)略,、規(guī)劃和制度之中。適時調(diào)整國家戰(zhàn)略,、完善規(guī)劃,、創(chuàng)新制度，是公共風險管理的基礎(chǔ),。構(gòu)建公共風險管理機制,，并非要另起爐灶，而是要把風險思維,、預防理念作為戰(zhàn)略規(guī)劃制定,、各項制度設(shè)計的核心思維和理念，滲透到戰(zhàn)略,、規(guī)劃和制度中去,，實時監(jiān)測和防范風險溢出。這就對我國的改革提出了新要求,。深化改革不應(yīng)僅重視應(yīng)對“已然”問題,，更應(yīng)重視“未然”風險。預防做扎實了,，應(yīng)急的事情就會大大減少,。

構(gòu)建公共風險管理機制的原則

構(gòu)建公共風險管理機制，“風險導向”應(yīng)優(yōu)先于“問題導向”,。一般來說,，我們面臨的問題都是“已然”的、確定的，而風險是不確定性的,，屬于“未然”的問題,，是產(chǎn)生潛在損害的可能性。解決了“已然”問題,，不等于可以防范風險,。防范風險必須強調(diào)預防優(yōu)先，減少問題的產(chǎn)生,。

第一,，要形成具體的防風險預案。2003年“非典”之后,，各領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預案,。這是一大進步。應(yīng)急預案是危機來臨時的行動方案,，如制定應(yīng)急響應(yīng)等級,、儲備應(yīng)急物資等，但應(yīng)急預案并非風險防范預案,。防范風險預案強調(diào)避免危機從而減少應(yīng)急,，不是處置危機。減少生病比病后治療更重要,，因此防風險預案比應(yīng)急預案更重要,。

第二，防風險應(yīng)重視制度性安排和長效機制,。生產(chǎn)關(guān)系是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷調(diào)整的,，制度也需要與時俱進。改革是推動制度不斷完善的根本辦法,。改革滯后,，公共風險就會增多。唯有加快改革步伐,，構(gòu)建長效機制,，才能減少和降低公共風險，從而降低發(fā)展的成本和阻力,。

第三,，各項決策都應(yīng)進行公共風險評估。決策產(chǎn)生風險是常見現(xiàn)象,，因此在公共風險管理機制中,，應(yīng)要求對決策方案進行公共風險評估。目前,，我國一些重大項目已開始做社會穩(wěn)定風險評估,，但還沒有實現(xiàn)所有決策都進行公共風險評估,，建議盡快實現(xiàn)全覆蓋。

第四,，要區(qū)分公共風險與個體風險,，明晰風險責任。防范公共風險是政府的責任,，而個體風險則是企業(yè),、家庭和個人的責任，兩者不可混淆,。

第五,，通過數(shù)字技術(shù)為公共風險管理提供支撐。公共風險管理需要加快數(shù)字政府建設(shè),，將大數(shù)據(jù),、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)運用于公共風險管理全過程,，提高公共風險的監(jiān)測,、識別和預警能力。

《光明日報》（2020年10月04日07版）