原標(biāo)題：審批收緊,，多地“地鐵夢”擱淺

近日,，山東省濰坊市交通局的一則公開回復(fù)，擊碎了不少市民的“地鐵夢”,。

針對“濰坊是否符合建地鐵條件”的咨詢,，濰坊市交通局日前在官網(wǎng)上回復(fù)稱，城市軌道交通仍執(zhí)行2021年9月的嚴(yán)控政策，國家發(fā)改委仍不受理一般地級市首輪建設(shè)規(guī)劃,。

去年6月，有市民詢問“衡陽云軌何時開通”,，湖南省發(fā)改委答復(fù),，國家當(dāng)前嚴(yán)控城市軌道交通建設(shè)，已不再受理啟動城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的申請,。

不難看出,，這兩則回復(fù)傳遞出同樣的信息：國家審批收緊，不再受理一般地級市的地鐵申報,。

據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計,，截至目前,，國內(nèi)共有51個城市開通運營城市軌道交通線路，其中絕大多數(shù)是地鐵線路,，包括4大直轄市,、5個計劃單列市、23個省會城市（?？?、拉薩、西寧,、銀川因人口規(guī)模較小,，目前未修建地鐵），以及蘇州,、無錫,、東莞、佛山等經(jīng)濟(jì)大市,。

而從2017年8月包頭地鐵被叫停之后,，至今沒有一個城市的軌道交通首輪建設(shè)規(guī)劃獲批。

在此背景下,，對于不少心懷“地鐵夢”的城市,，修建地鐵的計劃是否真的變得遙遙無期？

多市規(guī)劃擱淺

據(jù)了解,，濰坊市規(guī)劃的城市軌道交通（即地鐵）線路,，從2015年開始進(jìn)行前期規(guī)劃論證、可行性研究及勘察設(shè)計,，于2020年3月上報國家發(fā)改委待批復(fù),，但時至今日仍未獲批。

在山東,，除了濰坊,，“碰壁”的還有經(jīng)濟(jì)大市煙臺。自2009年以來,，煙臺就一直在布局軌道交通建設(shè),，但直到今年仍未看到獲批的希望。

而在此之前,，已經(jīng)獲批修建的內(nèi)蒙古包頭的地鐵項目,、陜西寶雞的輕軌項目，也分別被叫停和主動暫停,。

2017年8月,，開工不足百天的包頭地鐵，因建設(shè)中債務(wù)問題及金融風(fēng)險被叫停,。這也被外界認(rèn)為是國家收緊城市軌道交通審批最早的信號,。

值得注意的是,，從上述兩地官方的表述看，收緊的不僅僅是普通地級市的首輪地鐵申報,，已經(jīng)修建地鐵的城市也要從嚴(yán)控制新一輪建設(shè)規(guī)劃審批,。

據(jù)了解，在部分擁有地鐵的城市,，新的地鐵規(guī)劃線路也有明顯縮水,。比如，四川成都在新一輪規(guī)劃中,，將軌道交通線路從55條減少到了36條,；廣西南寧最新規(guī)劃的地鐵線路，相比之前也大幅減少,。

作為浙江第三城,，溫州在市域快軌“S”線（即市域鐵路）開通之后，一直在籌劃軌道交通M線（即地鐵）的建設(shè),，但迄今為止仍未獲批,。

國家發(fā)改委城市交通運輸研究中心主任程世東表示，相比前幾年,，近兩年地鐵審批建設(shè)呈現(xiàn)有序發(fā)展態(tài)勢,，已經(jīng)走過了前幾年審批、建設(shè)的高峰時期,。

他告訴中國新聞周刊,，國家對城市地鐵規(guī)劃建設(shè)的指標(biāo)，在2018年進(jìn)行了調(diào)整,，包括GDP,、財政收入、城區(qū)人口,、客運量等都有明確的標(biāo)準(zhǔn),。“如果不符合這些要求,，肯定不會獲批,?！彼f,。

以濰坊為例，2021年該市GDP達(dá)到7010.6億元,，財政收入656.9億元,，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但250萬左右的城區(qū)人口,，尚未觸及地鐵建設(shè)城區(qū)人口需達(dá)到300萬的門檻,。

在北京交通大學(xué)教授趙堅看來,，很多城市根本沒有必要修建地鐵。他對中國新聞周刊說,，地鐵不光建設(shè)成本很高,，建成之后運營成本也很高。很多城市人口規(guī)模不夠,，地方財政收入很少,，即便建了地鐵，財政也支撐不起,。

審批收緊背后

程世東提到的“指標(biāo)”,，源于國務(wù)院2018年7月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（下稱《意見》）。

根據(jù)《意見》,，申報建設(shè)地鐵的城市GDP應(yīng)在3000億元以上,，財政收入在300億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上,；申報建設(shè)輕軌的城市GDP應(yīng)在1500億元以上,，財政收入在150億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上,。

在此之前,，申報建設(shè)地鐵的城市GDP及財政收入的“底線”分別是1000億元和100億元?！兑庖姟丰槍Φ罔F審批,，將地方GDP、財政收入指標(biāo)要求都提高到原來的3倍,。

此外,，在客流量方面，《意見》明確擬建地鐵,、輕軌初期分別不低于每日每公里0.7萬人次,、0.4萬人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別需達(dá)到單向高峰小時3萬人次以上,、1萬人次以上,。

2021年的數(shù)據(jù)顯示，在已開通地鐵的城市中,，只有北京,、上海、廣州,、深圳,、成都、重慶、杭州,、西安,、長沙9座城市，符合每日每公里0.7萬人次的條件,，其余城市均未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),。

這對于人口相對更少、人口不夠集聚,、通勤需求不足的城市而言,，無疑是難以企及的高度。

據(jù)《中國經(jīng)營報》報道,，“十四五”期間,，國家發(fā)改委將進(jìn)一步細(xì)化城軌審批條件，不受理不具備條件的城市和一般地級市的首輪建設(shè)規(guī)劃,；同時規(guī)定開通運營三年后客流不達(dá)標(biāo)的,，不能上報新一輪建設(shè)規(guī)劃。

有分析認(rèn)為,，這意味著沒有地鐵或輕軌的城市,，在短期很難獲得建設(shè)資格，而已經(jīng)有地鐵的城市,，如果客流強(qiáng)度不達(dá)標(biāo),，未來地鐵路網(wǎng)擴(kuò)容的可能性微乎其微。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為,，國家嚴(yán)控地方軌道交通建設(shè),，一方面與地鐵的使用效率有關(guān)，比如客流規(guī)模不足,；另一方面與地方財力和債務(wù)問題有關(guān),。

事實上，債務(wù)問題和經(jīng)營壓力近年來已經(jīng)成為城市軌道交通行業(yè)繞不開的話題,。

修建地鐵需要龐大的資金支持,。目前業(yè)內(nèi)普遍的看法是，地鐵平均造價大概是7億元/公里,，修建一條地鐵動輒需要幾百億,，且建成后的維護(hù)成本也不低，即便一線城市依靠地鐵運營本身都難以實現(xiàn)盈利,。

數(shù)據(jù)顯示,，國內(nèi)城市除深圳外，2021年地鐵公司均獲得高額補貼,。蘇州,、青島、成都的補貼額度在60億～70億元,，寧波,、南京、長沙,、天津等城市的地鐵公司獲得的補助在30億～46億元,。此外，重慶,、廈門,、西安、南昌,、無錫等城市地鐵公司獲得的補助也在10億元以上,。

也就是說，絕大多數(shù)城市的地鐵都需要龐大的財政補貼,。至于“最賺錢的”深圳地鐵,，主要收入來源也并不是票務(wù)，而是房地產(chǎn),、土地與物業(yè)收入等方面的投資收益,，其占營收的比例一度超過70%。

程世東表示,，地鐵本身就是一種公益性的基礎(chǔ)設(shè)施,，包括運營也是基本公共服務(wù)范疇，“地鐵的虧損是正常的,，是行業(yè)特性”,。

有分析認(rèn)為，近年來,，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識不足,，對實際需求和自身實力把握不到位，存在過度超前建設(shè),、建設(shè)規(guī)模過于集中,、財政資金不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān),。

專家：要量力而行

在程世東看來,，未來在地鐵的修建申報中，需要淡化行政色彩,，更突出需求本身,。“城市需求達(dá)不到就不應(yīng)建,，一定要量力而行,。”他說。

趙堅則認(rèn)為,，一個城市是否要建地鐵,，要看城市的發(fā)展。他說,，城市交通的問題實際上是城市規(guī)劃的問題,，對于城市來說，地鐵的建設(shè)與城市的發(fā)展緊密聯(lián)系,。

他表示,，不少城市的城市規(guī)劃和軌道交通建設(shè)是“兩張皮”，“城市建設(shè)密度是平均的,，而不是集聚在軌道交通沿線,，所以人們出行并不方便，軌道交通的客流也成了問題”,。

在程世東看來,，城市要考慮自身的經(jīng)濟(jì)實力，從科學(xué)的角度,，根據(jù)城市的人口,、客運量等，選擇最合理的交通方式,。

他說,，選擇怎樣的交通方式，首先要根據(jù)客流強(qiáng)度來決定,，這是最根本的,；然后根據(jù)城市的財政狀況，“一方面要看需求,，另一方面要看有沒有資金的實力”,。 “比如，如果客流較大,，需要集約化出行方式,，可以選擇地面公交，甚至公交專用道,；如果仍然不能滿足需求,，可能要考慮快速公交系統(tǒng)（BRT）或者是輕軌；如果還不能滿足客流需求,，就需要建設(shè)地鐵,。”他說,。

那么,，目前為止沒有獲得地鐵建設(shè)資格的城市,，真的就將徹底無緣“地鐵夢”了嗎？

在業(yè)內(nèi)專家看來,，也并非完全沒機(jī)會,。趙堅說，這需要看城市的發(fā)展情況,，500萬以上人口的城市,，機(jī)會相對更大一點,，人口偏少的城市機(jī)會相對小一點,，但并不是說沒有可能。

程世東說,，對于城市是否能夠修建地鐵,，國家有明確的標(biāo)準(zhǔn)，國家發(fā)改委也都是按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行審批,，如果符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),，未來還是有機(jī)會的。

有分析指出,，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,，會有更多一般地級市符合標(biāo)準(zhǔn)。比如濰坊,，如果市區(qū)常住人口能夠達(dá)到300萬的標(biāo)準(zhǔn),，不排除未來獲批的可能，其他城市同樣如此,。

此外,，隨著都市圈時代的來臨，中心城市的部分地鐵項目,，在跨城時可以“變身”城際鐵路,，這就是一般地級市的機(jī)會。

比如廣州地鐵18號線,、28號線就以大灣區(qū)城際鐵路的身份報批,，已經(jīng)獲得批復(fù)。

廣州地鐵18號線與28號線,，被稱為“跨城地鐵”,，現(xiàn)在跨城之后的部分改成了城際鐵路。這兩條城際鐵路的獲批意味著,，中山,、珠海、清遠(yuǎn),、東莞,、惠州等一般地級市,，也擁有了城市軌道交通。

根據(jù)2020年8月國家發(fā)改委正式批復(fù)的《粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃》,，18號線縱貫了廣州,、中山、珠海,、清遠(yuǎn)（待批）四個城市,，28號線橫貫了佛山、廣州,、東莞,、惠州（支線連接）四個城市，分別有“灣區(qū)豎軸”和“灣區(qū)橫軸”之稱,。

所以,，對于位于大都市圈內(nèi)的一般地級市，也可以通過中心城市地鐵網(wǎng)絡(luò)向外延伸,，從而實現(xiàn)自己的“地鐵夢”,。