在基層工作了半輩子，2024年3月,，山東省日照市嵐山區(qū)碑廓鎮(zhèn)便民服務(wù)中心副主任徐東云,，以市人大代表的身份提交了一個(gè)建議：希望調(diào)整黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的上下班時(shí)間,。

建議中,，徐東云寫(xiě)道，當(dāng)前機(jī)關(guān),、事業(yè)單位的上下班時(shí)間設(shè)置不合理,，上午12點(diǎn)下班后，要到下午兩點(diǎn)或兩點(diǎn)半才能繼續(xù)上班,，如果是上午沒(méi)辦完的業(yè)務(wù),，也只能等到兩個(gè)多小時(shí)后繼續(xù)，“給路遠(yuǎn)的群眾帶來(lái)不便”,。徐東云希望,，午休時(shí)間能夠壓縮一些。

不只徐東云,，南方周末記者不完全檢索發(fā)現(xiàn),，有同樣想法的人大代表、政協(xié)委員乃至普通人,，還有很多,。

早在14年前，浙江省臺(tái)州市代管的一個(gè)縣級(jí)市里,，就曾有市人大常委會(huì)辦公室副主任提交過(guò)相關(guān)的建議,。日照市內(nèi)，2017年以來(lái)還有另外兩名政協(xié)委員提過(guò)同樣的建議,。而在中國(guó)政府網(wǎng)上,，類似的網(wǎng)友留言至少有五條公開(kāi)可查。

而建議提交五個(gè)多月后，徐東云向南方周末記者坦言,，她目前還沒(méi)有接到任何單位給出的答復(fù),。

對(duì)于工作時(shí)長(zhǎng)調(diào)整和上下班時(shí)間安排，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授馬亮解釋,，各地?fù)碛凶灾鳈?quán),，而非依照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的觀念,、認(rèn)識(shí)是最關(guān)鍵的因素,。

午休時(shí)間過(guò)長(zhǎng)

在約5萬(wàn)人居住的碑廓鎮(zhèn)，縮短機(jī)關(guān)單位午休時(shí)間曾是一項(xiàng)被落實(shí)過(guò)的政策,。

徐東云記得,，那是約兩年前，緊隨其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整后,，碑廓鎮(zhèn)也將機(jī)關(guān)單位下午上班時(shí)間提前了半小時(shí),，但不知道因?yàn)槭裁丛?，很快又調(diào)了回去。

長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)多小時(shí)的午休時(shí)間內(nèi),，工作人員在干什么？徐東云介紹,，在她工作的服務(wù)中心,，午休時(shí)間內(nèi)，工作人員們通常只是去食堂吃飯,，“其實(shí)沒(méi)必要那么長(zhǎng)時(shí)間”,。

除了中午的時(shí)間被白白浪費(fèi)，徐東云提到,，下午上班時(shí)間晚還會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng),，導(dǎo)致下班時(shí)間一起延后?！霸卩l(xiāng)鎮(zhèn)里頭,，老百姓5點(diǎn)之后沒(méi)有辦事的，辦公的在那兒吹著空調(diào),，用電用水多浪費(fèi),，再者等工作人員下班天都黑了，開(kāi)車路上還不安全,?！毙鞏|云說(shuō)。

上下班時(shí)間的相互影響源于1995年3月修改頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》，以及同年原人事部依此制定的國(guó)家機(jī)關(guān),、事業(yè)單位的實(shí)施辦法,。兩份文件均規(guī)定，“職工每日工作8小時(shí),，每周工作40小時(shí)”。

不過(guò),，南方周末記者檢索發(fā)現(xiàn),，盡管有每天工作八小時(shí)的硬性規(guī)定,，但各地機(jī)關(guān)單位人員在崗時(shí)間通常遠(yuǎn)超8小時(shí),。

以2024年上半年公布的作息時(shí)間為例，湖南,、福建等多地市政府辦公室均寫(xiě)明,，7月至9月執(zhí)行夏令時(shí)，機(jī)關(guān)辦公時(shí)間為上午8點(diǎn)至12點(diǎn),，下午3點(diǎn)至6點(diǎn),；10月起上午辦公時(shí)間不變，下午調(diào)整為2:20至5:30,。同期,，浙江省、市級(jí)機(jī)關(guān)單位辦公時(shí)間普遍確定為上午8:30至12點(diǎn),，下午2：30至6點(diǎn),。雖然實(shí)際辦公時(shí)間同為7小時(shí)，但機(jī)關(guān)工作人員一天內(nèi)在單位工作的時(shí)間達(dá)到了9.5小時(shí)或10小時(shí),。

2014年,，時(shí)任湖南省郴州市政協(xié)副主席潘志坤曾反映，“朝八晚六（午間休息三小時(shí)）”的作息制度將上下午兩個(gè)時(shí)間段長(zhǎng)時(shí)間分割,，造成原來(lái)可以連續(xù)進(jìn)行的工作,、會(huì)議、活動(dòng)被分割,，還給基層特別是外地進(jìn)城辦事的人帶來(lái)了很多不便,，“一些上午沒(méi)辦完的事要辛苦等待幾小時(shí)后才能辦理”，同一時(shí)間不能回家休息的工作人員又因?yàn)闆](méi)有休息場(chǎng)所,，只能以聊天來(lái)消磨時(shí)間,。

2011年，湖南省株洲市政府研究室還曾就市內(nèi)推行“朝九晚五”作息制度進(jìn)行專題調(diào)研,。他們?cè)谧咴L25個(gè)行政事業(yè)單位,、8家企業(yè),、4所學(xué)校、50多個(gè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所共兩千余人后,，得出的結(jié)論是,，贊成“朝九晚五”作息制度的占70.23%，其中公務(wù)員的贊成率為93.64%,。

而在更早之前,，2010年3月，時(shí)任浙江省溫嶺市人大常委會(huì)辦公室副主任高云才就提出,，可以實(shí)行“早九晚五”的錯(cuò)時(shí)上下班制度,，將午休時(shí)間減少為1小時(shí)，不僅能提升工作效率,、積極性,，還能改變工作作風(fēng)，節(jié)省基層單位和群眾的辦事時(shí)間,、費(fèi)用,。

高云才向南方周末記者回憶，他的建議提出后,，溫嶺市馬上在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了機(jī)關(guān)單位工作制改革,，“這么多年過(guò)去，我當(dāng)時(shí)提的（建議）還是有前瞻性的”,。

緩解交通問(wèn)題

回看過(guò)去近30年間,，圍繞機(jī)關(guān)單位作息制度展開(kāi)的探討并不算是一個(gè)新話題。

早在2002年,，擔(dān)任深圳市政協(xié)委員的鐘志謙就曾向市政協(xié)第三屆委員會(huì)第三次會(huì)議提出建議,，建議用“朝九晚五”作息制，取代廣州,、深圳行政機(jī)關(guān)“8:00-17:30，中間午休2.5小時(shí)”的辦公時(shí)間安排,。

鐘志謙向南方周末記者解釋,，機(jī)關(guān)午休2.5小時(shí)的制度產(chǎn)生于過(guò)去“經(jīng)濟(jì)水平低下、生活節(jié)奏緩慢的社會(huì)基礎(chǔ)”,，那時(shí)人們普遍需要有較長(zhǎng)的午間歇息回家做飯用餐,，但在當(dāng)時(shí)的廣州和深圳，隨著城市規(guī)模,、交通耗時(shí),、經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，原來(lái)的辦公時(shí)間基礎(chǔ)已然不復(fù)存在,。向發(fā)達(dá)國(guó)家以及香港的行政機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí),，采用“朝九晚五”,，午休一小時(shí)的作息制度成為新的方向。

很快,，鐘志謙建議提出當(dāng)年11月,，深圳市政府決定，將政府機(jī)關(guān)單位的上下班時(shí)間改為早9時(shí)至12時(shí),、下午2時(shí)至6時(shí),。對(duì)外作出的解釋中，與學(xué)校,、企業(yè)錯(cuò)開(kāi)上下班時(shí)間,，緩解高峰期交通壓力是這項(xiàng)政策的突出功效。

用上下班制度改革影響交通,，浙江溫州是最先探路的地方,。

2002年3月，溫州市政府下發(fā)通知,，稱為了提高車輛,、行人分流能力，市區(qū)將實(shí)行錯(cuò)時(shí)上下班制度,，市,、區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位上午上班時(shí)間為春、冬季8時(shí)30分,，夏,、秋季8時(shí)；下班時(shí)間為春,、秋季5時(shí)30分,，夏季6時(shí)，冬季5時(shí),，學(xué)校上學(xué),、放學(xué)時(shí)間均較之提早半小時(shí)。

緊隨溫州之后,，浙江杭州,、江蘇無(wú)錫等地市，及甘肅,、河北,、廣東等省份也陸續(xù)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位上下班時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，上班時(shí)間延后,、午休時(shí)間縮短成為普遍變化,。

一度，這些局部的變化和調(diào)整被專家解讀為“中國(guó)即將全面進(jìn)行的第四次作息制度改革的試點(diǎn)和醞釀”,。

但事實(shí)上,，全面的改革并未發(fā)生,，比如，與溫州相距不遠(yuǎn)的溫嶺直到2020年才開(kāi)始實(shí)施錯(cuò)時(shí)上下班制度,。

高云才記得,，提出建議那段時(shí)間，他在溫嶺市人大負(fù)責(zé)信訪工作,，來(lái)信訪辦的人除了反映辦事大廳午休時(shí)間長(zhǎng),，還有很多提到學(xué)生放學(xué)高峰期和公務(wù)員上下班時(shí)間重合，路上車輛沒(méi)有辦法通行,。改革作息制度成為一舉兩得的選擇,。

“那時(shí)候車還不多的，不像現(xiàn)在你去路上看,，車太多了,，根本沒(méi)辦法的?！痹诋?dāng)時(shí)當(dāng)?shù)?，針?duì)交通堵塞的問(wèn)題，高云才覺(jué)得,，自己提出的建議達(dá)到了讓人“基本滿意”的效果,。

2021年2月18日，在江蘇省南通市如皋市市民服務(wù)中心大廳業(yè)務(wù)窗口,，人社局工作人員在受理相關(guān)業(yè)務(wù),。（視覺(jué)中國(guó)/圖）

2021年2月18日，在江蘇省南通市如皋市市民服務(wù)中心大廳業(yè)務(wù)窗口,，人社局工作人員在受理相關(guān)業(yè)務(wù),。（視覺(jué)中國(guó)/圖）

理由在變化

時(shí)過(guò)境遷，南方周末記者注意到,，在近10年地方人大代表,、政協(xié)委員提出的建議中，以錯(cuò)時(shí)上下班制度緩解交通擁堵的理由已經(jīng)慢慢消失或淡化了,，取而代之的則是便民,、節(jié)能、增效的新方向,。

2016年，廈門(mén)市4位人大代表聯(lián)名提出執(zhí)行“朝九晚五”作息制度的建議,，提到不論是在發(fā)達(dá)國(guó)家,，還是國(guó)內(nèi)的北京、上海,、廣州等地區(qū),，實(shí)踐都證明了這項(xiàng)制度能為行政單位窗口部門(mén)的工作人員帶來(lái)充足的睡眠,、工作精力，以及接送小孩,、與家人團(tuán)聚,、休閑鍛煉等時(shí)間，是一項(xiàng)更加高效,、人性化的制度,。

在日照市內(nèi)，先于徐東云,，2021年1月,，該市政協(xié)委員趙甲坤也在建議中羅列了“朝九晚五”工作制的五大優(yōu)點(diǎn)，稱其不僅可以緩解市區(qū)交通擁堵,，還能方便與省機(jī)關(guān)銜接,、提高辦事效率、增加業(yè)余時(shí)間帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、推進(jìn)節(jié)約型政府機(jī)關(guān)建設(shè),。

然而半年后，日照市機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心在給他的答復(fù)中明確寫(xiě)道,，目前的工作時(shí)間制度與城市規(guī)模小,、節(jié)奏平緩的情況相適應(yīng)，“實(shí)行‘朝九晚五’工作制條件尚未完全成熟”,。

高云才向南方周末記者解釋,，一般來(lái)說(shuō)，上下班時(shí)間制定事務(wù)歸屬市政府下屬的機(jī)關(guān)事務(wù)局管理,，要想實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一是一件很難統(tǒng)一的事情,。“天氣,、生活習(xí)慣都不一樣,，只能一個(gè)地方統(tǒng)一?！备咴撇耪f(shuō),。

實(shí)踐結(jié)果顯示，如果要為統(tǒng)一的范圍做界定,，答案可能是一個(gè)地市,，甚至更小的行政單位。

前述日照市的答復(fù)中還提到,，當(dāng)時(shí)在山東省內(nèi),，地方政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位作息時(shí)間沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)各地政府自行制定,，省內(nèi)16個(gè)地市中,，只有濟(jì)南,、青島2市以及濟(jì)寧市太白湖新區(qū)實(shí)行“朝九晚五”，淄博,、棗莊,、泰安、臨沂4市實(shí)行8:30至17:00（午休1-1.5小時(shí)）工作制,。與此同時(shí),，其余10市均實(shí)行8:30至17:30的工作制，午休時(shí)間在1.5小時(shí)至2小時(shí)間,。

遲遲未對(duì)工作制進(jìn)行改革的地方不只日照一地,。

2022年，四川雅安市政府辦公室也曾就“朝九晚五”工作制改革進(jìn)行回應(yīng),，給出的理由中解釋,，現(xiàn)行作息時(shí)間“是根據(jù)省級(jí)機(jī)關(guān)作息時(shí)間安排并結(jié)合省內(nèi)其他市（州）情況綜合確定的”，在省級(jí)機(jī)關(guān)以及省內(nèi)其他大多數(shù)市（州）作息情況不變的情況下,，為了確保上情快速下達(dá)到位,、下情及時(shí)上報(bào)到位，雅安市還不能進(jìn)行作息時(shí)間調(diào)整,。

同樣的理由,，徐東云此前調(diào)研時(shí)也曾聽(tīng)到過(guò)，“有領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)一直省里,、上邊都是這個(gè)時(shí)間,，（要是我們改了）上通下達(dá)不好處理，但實(shí)際上辦公室不空崗,，天天有值班的,，下了班也有呀”。徐東云認(rèn)為,，調(diào)整的最主要原因還是為了方便辦事,。

如何提升服務(wù)

南方周末記者注意到，除了調(diào)整上下班時(shí)間這一種辦法,，2008年以來(lái),，上海、煙臺(tái),、深圳,、宜春等多地還陸續(xù)推出了“延時(shí)服務(wù)”“預(yù)約服務(wù)”等方式，不僅在節(jié)假日期間為服務(wù)對(duì)象提供預(yù)約辦公服務(wù),，正常工作日內(nèi),，工作人員也要辦結(jié)所有在辦業(yè)務(wù)后才能下班。時(shí)至今日，這些做法幾乎在全國(guó)各地成為常態(tài),。

“現(xiàn)在公務(wù)員隊(duì)伍里，一周‘5+2’辦公是很正常的,，去了單位就是上班,，有什么事情必須要及時(shí)處理，但（十多年前）那個(gè)時(shí)候還沒(méi)有這種統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),?！备咴撇鸥嬖V南方周末記者，當(dāng)時(shí)他提出這一方案,，目的之一就是提升服務(wù)質(zhì)量,。

當(dāng)下，同樣是基于提升服務(wù)質(zhì)量這一要求,，延時(shí)服務(wù)與“朝九晚五”工作制改革之間其實(shí)并不矛盾,。

以自己工作的服務(wù)大廳為例，徐東云向南方周末記者解釋,，一般來(lái)說(shuō)只要有群眾來(lái),，工作人員就不會(huì)下班，“但食堂12點(diǎn)開(kāi)飯,，錯(cuò)過(guò)點(diǎn)就沒(méi)有飯了,，也沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)誰(shuí)專門(mén)管飯的”，對(duì)工作人員來(lái)說(shuō)還是不方便,。

馬亮長(zhǎng)期關(guān)注政府創(chuàng)新及績(jī)效管理問(wèn)題,。在他看來(lái)，交通擁堵問(wèn)題“牽一發(fā)而動(dòng)全身”,，黨政機(jī)關(guān)時(shí)間調(diào)整可能會(huì)帶來(lái)意料之外的影響,，但并不意味著只要調(diào)整了就會(huì)帶來(lái)更好的結(jié)果。同樣,，在便民服務(wù)上,，雖然有不少政務(wù)服務(wù)大廳提供延時(shí)服務(wù)，但實(shí)際來(lái)的人并不多,，因此實(shí)踐中大多已經(jīng)改為預(yù)約制,。

馬亮表示，大家對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作時(shí)間安排的批評(píng),，并非是指他們工作效率低下,，更多是對(duì)黨政機(jī)關(guān)有別于社會(huì)上下班時(shí)間的安排的詬病或質(zhì)疑?！包h政機(jī)關(guān)有它的特殊性,，就在于它是公共部門(mén)，需要履行公共職責(zé)，也花的是公共財(cái)政資金,，所以大家對(duì)公職人員的期待是更高的,，公職人員的工作時(shí)間至少不能少于其他部門(mén)的工作人員”。

不過(guò),，馬亮同樣提到,，在全球人工智能技術(shù)以及線上辦公流行的當(dāng)下，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有十幾個(gè)省份在鼓勵(lì)和倡導(dǎo)工作制的進(jìn)一步改革,，例如四天半制,，進(jìn)一步縮減工作時(shí)長(zhǎng)。

“現(xiàn)在一些地方（黨政機(jī)關(guān)）加班加點(diǎn),，不是朝九晚五,，而是‘5+2’，‘白加黑’,，沒(méi)日沒(méi)夜地干,，這也不是一件好事。實(shí)際上我們要看到,，一方面,，黨政機(jī)關(guān)工作人員加班加點(diǎn)工作，可能恰恰反映的是效率低下,。另一方面,，這樣一種工作模式會(huì)傷害他們的身心健康，影響工作的可持續(xù)性,。同時(shí)工作時(shí)間延長(zhǎng),，還會(huì)帶來(lái)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本增加?！瘪R亮說(shuō),。