作者：龐金友 中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長、教授,、博導(dǎo)

進入21世紀(jì),，中國農(nóng)村城市化、城市國際化,、區(qū)域一體化進程加速,，城市在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用迅速提升，大都市圈建設(shè)趨勢明顯,。大中型城市集中了人才,、資金、技術(shù),、數(shù)據(jù),、地理等資源優(yōu)勢，同時也是社會矛盾和社會風(fēng)險的產(chǎn)生地,、聚集地和爆發(fā)地,，市域?qū)蛹壣鐣卫淼碾y度與壓力日益凸顯。黨的十九屆四中全會明確提出加快推進市域社會治理現(xiàn)代化,。黨的十九屆五中全會提出,，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題。市域治理是觀察和思考國家治理的全新視角,，是推動和促進國家治理現(xiàn)代化的重要杠桿,。如何理解市域治理與國家治理的關(guān)系，如何認識市域治理現(xiàn)代化的必要性與緊迫性,，如何謀劃市域治理現(xiàn)代化的實施策略,，是關(guān)系市域治理變革成敗、影響國家治理現(xiàn)代化進程的重大理論問題和現(xiàn)實議題,。

市域治理的內(nèi)涵與特征

作為一個全新的概念,，學(xué)術(shù)界對市域治理的理解存在一定的分歧。一般來說,，市域治理有廣義和狹義之分,。廣義的市域治理是指區(qū)域一體化意義上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市為中心向外輻射周邊城市一體發(fā)展,、共同繁榮的地方治理格局,；狹義的市域治理是指行政區(qū)劃意義上的地級市或設(shè)區(qū)（縣）的大中型城市，以中心城區(qū)為軸心帶動下轄區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）協(xié)作發(fā)展、共同富強的社會治理格局,。無論是廣義還是狹義,，與省域治理和縣域相比，市域治理更突出以中心拉動周邊的水平治理層級,，更側(cè)重市-區(qū)（縣,、市）-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間的協(xié)調(diào)治理機制，更倡導(dǎo)黨委,、政府、社會,、民眾等多元主體共同參與的合作治理體系,，是一種強調(diào)共建共治共享的新型社會治理格局，是一整套彼此互動,、緊密銜接,、聯(lián)動協(xié)調(diào)的體制機制和制度安排。

整體來看,，市域治理具有如下基本特征：一是樞紐性,。市域治理是國家治理的重要維度，在國家治理體系中具有承上啟下的樞紐作用,。市域治理向上承接中央和省域治理的大政方針,、制度安排和規(guī)則體系，橫向?qū)油壥杏蚧蚴杏蚍秶鷥?nèi)的區(qū)域協(xié)同和地方治理,，向下統(tǒng)籌謀劃,、引導(dǎo)部署縣域治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理。二是整合性,。市域治理是跨越城鄉(xiāng)治理的整體工程,，是以城區(qū)治理引領(lǐng)、帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同治理,，也是社會經(jīng)濟發(fā)展各核心要素高度匯聚,、集中整合的生態(tài)系統(tǒng)，更是政治,、經(jīng)濟,、社會、文化,、生態(tài)等多維治理形態(tài)有機統(tǒng)一的綜合治理場域,。三是聯(lián)動性。市域治理內(nèi)在地包含城市和鄉(xiāng)村兩大區(qū)域,，兩者相互促進,，相互影響。城市的發(fā)展和繁榮必然帶動鄉(xiāng)村的富裕和振興，反過來,，鄉(xiāng)村的進步和變革也勢必促進城市的提升和飛躍,。因此，市域治理往往更強調(diào)分類治理基礎(chǔ)上的協(xié)同發(fā)展和融合治理,。四是復(fù)雜性,。基于諸多因素的囿限,，部分地區(qū)的社會治理長期呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu),。城區(qū)的飛速發(fā)展并未實質(zhì)帶動周邊區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相應(yīng)繁榮，單邊發(fā)展,、資源傾斜現(xiàn)象嚴(yán)重,，改革紅利未能充分展開，更沒有實現(xiàn)真正的共有共治共享,，城鄉(xiāng)矛盾十分突出,。同時，城鎮(zhèn)化速度不斷加速,，城區(qū)范圍不斷擴展,，也在不停擠壓鄉(xiāng)村的土地、資源和生存空間,，因此,，城鄉(xiāng)本身也是現(xiàn)代化進程中的競爭者和矛盾體。如何妥善處理轉(zhuǎn)型時期城鄉(xiāng)之間日趨復(fù)雜的矛盾,、沖突和競爭,，本身就需要高超的治理技巧和治理能力。

新時代市域治理的必要性

如火如荼的大都市圈建設(shè),，不斷升級的大中城市發(fā)展需要，日益復(fù)雜的社會矛盾,，形勢嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局,，對傳統(tǒng)地方治理和基層治理的體系與能力提出了全新的挑戰(zhàn)和變革的要求，因此,，市域社會治理及其現(xiàn)代化進程不僅無可回避,，而且迫在眉睫。

第一,，社會矛盾沖突集中爆發(fā),。隨著改革進程的不斷深化,，利益重構(gòu),、政策調(diào)整,、法律法規(guī)不完備、配套措施不健全等因素引發(fā)了一系列的社會問題,，牽扯面大,，涉及人多,，矛盾更尖銳，沖突更激烈,。第二，公共安全風(fēng)險急劇增加,。轉(zhuǎn)型社會中的矛盾沖突層出不窮，相互交織。老問題尚未解決,，新問題也已出現(xiàn),；新矛盾的處理,，往往又引起已解決的老矛盾的反彈。與此同時,，市場經(jīng)濟的高速發(fā)展,，信息通訊的迅猛升級,，帶來人員、資金,、物資,、技術(shù)的高速流動，矛盾沖突從醞釀到引發(fā)再到傳導(dǎo),，時間更短,，強度更大，涉及范圍更廣,，后果和影響在無形中被無限放大,。這使得傳統(tǒng)以縣域為中心的地方治理顯得力不從心。第三,，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革新引發(fā)失序,。與時代趨勢形成鮮明對比的是,，當(dāng)前地方治理中各部門和機構(gòu)的數(shù)據(jù)庫眾多,，操作平臺分散，部門之間,、機構(gòu)之間數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象根深蒂固,，多頭采集、重復(fù)采集,、更新緩慢、利用不足等現(xiàn)象較為嚴(yán)重,，共享意識與協(xié)同機制普遍不足。第四,，現(xiàn)行治理理念亟待革新,。在現(xiàn)行條塊治理的體制下，各縣域,、各部門之間缺乏必要的合作與協(xié)同，自掃門前雪,、“九龍治水”、“治理真空”等現(xiàn)象屢見不鮮,。第五，傳統(tǒng)治理體系存在短板,。受制于體制機制等因素,，傳統(tǒng)的地方治理體系形成了“省域”和“縣域”兩大重心,，省域治理幅員遼闊,，鞭長莫及，縣域治理轄責(zé)有限,，力不從心，兩者之間的市域治理不上不下,，地位尷尬，難有作為：在省域治理框架下,，市域?qū)蛹壟c縣域?qū)蛹夒m然同為“執(zhí)行者”,，但動員、執(zhí)行,、操作、應(yīng)對等能力明顯弱于后者,，顯得主動性,、積極性不夠,；在縣域治理框架下，市域治理與省域?qū)蛹夒m然同為“決策者”,，但決策、創(chuàng)新,、整合、調(diào)配等能力明顯不及后者,，顯得主導(dǎo)性、權(quán)威性不足,。這種治理重心的兩極分化,，使城鄉(xiāng)治理二元化,、斷裂化成為治理體系最大的不足和缺陷,。突出表現(xiàn)在統(tǒng)籌銜接機制,，資源共享機制,、人才保障機制、信息溝通機制的失衡和缺失,。而新時代的市域治理強調(diào)以黨組織為統(tǒng)領(lǐng),，以政府為主導(dǎo),，以居民需求為宗旨,、以多元共治為特征，目的就是要彌補這一不足,。

市域治理現(xiàn)代化的實施方略

第一,，堅持以人民為中心的治理目標(biāo),。隨著中國特色社會主義新時代大幕開啟,，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國社會的主要矛盾,。只有不斷滿足人民日益增長的多層次、多維度,、多樣化的需求，才能使人民擁有獲得感,、幸福感和安全感,。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分,，市域治理必然是面向人民、以人民為中心,、全心全意為人民服務(wù)的社會治理,。治理理念,、治理體系和治理能力都要以維護人民的利益為根本,，要想人民之所想，急人民之所急,，愛人民之所愛，人民對美好生活的向往與追求就是市域社會治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)和核心內(nèi)容,。

第二,，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)共進的治理理念,。狹義的市域是指行政意義上市級管轄區(qū)域，自20世紀(jì)80年代的“市管縣”改革以來,，市域概念本身就包含地級市、縣級市以及下轄的縣區(qū),、鄉(xiāng)鎮(zhèn),，因此市域治理在空間維度上包括城區(qū)城市治理和鄉(xiāng)村基層治理,。市域治理以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的美好生活為根本任務(wù),，以破除二元格局,、消解城鄉(xiāng)差距,、追求均衡發(fā)展,、倡導(dǎo)公平公正為奮斗目標(biāo),，以最終實現(xiàn)市域范圍內(nèi)的普遍進步和繁榮發(fā)展,。

第三,，突出市域主導(dǎo)的治理主體,。在市域治理現(xiàn)代化過程中，雖然強調(diào)共建共治共享,，倡導(dǎo)多中心治理，但是,，“多中心治理并非說是治理主體都處于一樣的地位,，而是各有側(cè)重，且行動能力和自覺程度各異,，尤其是能夠起到引領(lǐng)作用的部分，不能缺位,?！碑?dāng)前縣域治理的治理重心集中在縣級層面,，市域治理現(xiàn)代化首先就要確立市級層面在地方社會治理中的主導(dǎo)地位,，突出市域治理的“統(tǒng)籌者”和“主導(dǎo)者”的主體角色，發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃,、資源整合、集中部署的核心作用,，逐漸建構(gòu)起市級統(tǒng)領(lǐng),、縣級負責(zé),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動的市域治理主體結(jié)構(gòu),。

第四,，倡導(dǎo)多元協(xié)同的治理機制,。隨著市場經(jīng)濟的日益深化和城鄉(xiāng)生活水平的普遍提升,，市域治理涉及的利益越來越龐雜,，統(tǒng)轄事務(wù)越來越繁重。傳統(tǒng)的一元格局,、單中心管控模式已無力應(yīng)對城鄉(xiāng)社會矛盾和社會風(fēng)險的復(fù)雜性,、未知性,、多變性和不確定性,。只有在黨和政府的統(tǒng)一協(xié)同下,，統(tǒng)籌部署,，組織協(xié)同,，聯(lián)動聯(lián)用,，建立一個縱貫政府,、社區(qū),、鄉(xiāng)鎮(zhèn),、市場,、居民的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò),，才能緩解社會矛盾，削弱社會風(fēng)險，疏通利益沖突,，實現(xiàn)市域協(xié)同治理的目標(biāo)。市域治理既要強調(diào)源頭治理,，也要強調(diào)綜合治理,，更要強調(diào)系統(tǒng)治理,。在堅持市域主導(dǎo),、多元主體協(xié)同的基礎(chǔ)上,，要倡導(dǎo)靈活,、多樣的治理方式,，采用務(wù)實,、高效的治理策略,，“市域社會治理的機制維度指多層級主體協(xié)同,，多樣化路徑互動,，全方位要素集成，全員化社會參與”,。

第五,，采用“五治”融合的治理策略。其一,，自治?；鶎由鐣卫硎鞘杏蛏鐣卫淼那疤岷突A(chǔ),。只有不斷健全基層自治的機制體制，培育基層自治的傳統(tǒng)和習(xí)慣,，才能為廣大群眾參與基層社會治理提供制度化的渠道,，進而建立和完善城鄉(xiāng)一體的基層治理體系。必須將市域治理的重心適度下移,，確保人才、資金,、物資和技術(shù)的相應(yīng)下探，進而為基層自治提供全方位,、精準(zhǔn)性和精細化的支持和服務(wù)。其二,，法治。市域治理現(xiàn)代化必須在法治框架內(nèi)進行和完成,。沒有法治的支撐和保障,，市域治理勢必難有作為,。必須高度重視法治在市域治理中的支撐和保障作用,，加快建設(shè)完備,、規(guī)范和科學(xué)的市域法律法規(guī)體系,，進而推進市域社會治理的制度化、規(guī)范化和程序化,。具體來說，市域治理法治化必須在市域范圍內(nèi)從四大環(huán)節(jié)著力健全和完善：一是制訂科學(xué),、完備的法律法規(guī)體系，二是打造公正權(quán)威的法治實施體制,，三是建構(gòu)務(wù)實高效的法治監(jiān)督機制，四是建立便捷優(yōu)質(zhì)的法治保障網(wǎng)絡(luò),。其三,，德治,。從治理的角度,，法治是一種外在的剛性約束,，強調(diào)獎懲分明,，權(quán)責(zé)清晰,，德治則是一種內(nèi)在的柔性約束，強調(diào)潤物無聲,，治身治心,。市域社會治理倡導(dǎo)的互動,、協(xié)同,、和諧和高效，內(nèi)在要求社會共同體成員普遍具有較高的道德水準(zhǔn)和倫理素養(yǎng),，因此,，加快構(gòu)建具有新時代中國特色的市域德治體系和德治文化,，是市域社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必要途徑,。針對當(dāng)前社會道德呈現(xiàn)的多元化,、功利化,、自我化,、碎片化等問題,，加強個人品德,、家庭美德、職業(yè)道德,、社會公德建設(shè)顯得必要而緊迫,，“以德治為先導(dǎo),，通過核心價值浸潤人心形成道德約束,、通過榜樣力量轉(zhuǎn)化德行實現(xiàn)道德施教、通過公益服務(wù)鄰里和諧主導(dǎo)道德建構(gòu),，尤其注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會治理中的重要使用，充分實現(xiàn)道德的引領(lǐng),、規(guī)范和約束功能,，使德治成為市域社會治理體系的重要支撐,?！逼渌?，共治,。從市域社會治理的角度來講,，優(yōu)良的社會治理體系和能力，不能僅僅依靠某個組織或單方力量來完成,，需要聯(lián)動協(xié)同,、多元共治,。面對跨縣域,、跨城鄉(xiāng)的重大風(fēng)險和矛盾,，需要共享互動,、共享,、協(xié)同的市域應(yīng)急防控體系,；面對跨領(lǐng)域,、跨部門的大規(guī)模的事件和沖突,，需要發(fā)揮市域?qū)蛹壍凝R抓共管,、緊密協(xié)作,、綜合治理,。其五,，智治,。以“互聯(lián)網(wǎng)+”,、大數(shù)據(jù),、人工智能,、云計算為表征的數(shù)字時代的到來,，為實現(xiàn)“智能化城鄉(xiāng)”的美好藍圖提供了必要而充分的技術(shù)前提,。這既是市域治理理念的基本內(nèi)容，也是市域治理體系的重要組成部分,，更是市域治理現(xiàn)代化的構(gòu)成要素和實現(xiàn)路徑,?？偨Y(jié)市域治理已有的成熟經(jīng)驗,，建設(shè)共享性城鄉(xiāng)公共資源大數(shù)據(jù)庫,、綜合性智能服務(wù)平臺,、實時性公共安全保障網(wǎng)絡(luò),、交互性市域治理協(xié)同中心是其中重要的環(huán)節(jié),。