近日,，繼南京,、廣州之后，深圳,、成都兩市的國(guó)土空間總體規(guī)劃陸續(xù)獲批,。在此之前，北京,、上海,、天津、重慶這四大直轄市的國(guó)土空間總體規(guī)劃已經(jīng)公布,，至此,，全國(guó)已有八座城市的國(guó)土空間總體規(guī)劃獲得國(guó)家層面的正式批復(fù)。

值得注意的是,，這八座城市均為超大或特大城市,，它們或是直轄市，或是計(jì)劃單列市和各省的省會(huì)城市,，不僅肩負(fù)著引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，還是國(guó)家宏觀戰(zhàn)略布局中不可或缺的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),。

國(guó)務(wù)院關(guān)于《深圳市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》的批復(fù)。圖片來源于中國(guó)政府網(wǎng)

總體來看,，北上廣深都被賦予“全國(guó)”乃至“國(guó)際級(jí)”定位,，只是側(cè)重點(diǎn)各有不同；其他城市則多著眼于全國(guó)或者區(qū)域定位,，被賦予引領(lǐng)都市圈,、城市群乃至整個(gè)區(qū)域發(fā)展的重任。其中,，重慶,、天津和廣州被賦予“我國(guó)重要的中心城市”的定位，南京和成都則分別被賦予“東部地區(qū)重要的中心城市”“西部地區(qū)重要的中心城市”的定位,。

分析認(rèn)為,，此輪批復(fù)，從國(guó)家層面上進(jìn)一步強(qiáng)化了上述城市的功能定位,，優(yōu)化了空間發(fā)展格局,，還對(duì)耕地、生態(tài),、城鎮(zhèn)開發(fā)等提出明確要求,，為這些城市未來十五年的發(fā)展指明了方向,。

“多規(guī)合一”

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排。國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員李智長(zhǎng)期跟蹤國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,，參與多個(gè)城市群,、都市圈規(guī)劃編制以及超大特大城市發(fā)展戰(zhàn)略研究，他在接受中國(guó)新聞周刊采訪時(shí)指出,，了解國(guó)土空間規(guī)劃的功能作用,，以及近兩年密集獲批的背景，需要從國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)談起,。

2018年9月20日,，中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，對(duì)加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略部署提出明確要求,。

李智指出,，以此為依據(jù)，我國(guó)建立了以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ),，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐,，由國(guó)家,、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成的“三級(jí)四類”規(guī)劃體系,。其中,，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃主要起到統(tǒng)領(lǐng)和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用；空間規(guī)劃起到基礎(chǔ)作用,，主要為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障,，對(duì)其他規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè),、資源能源,、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護(hù)活動(dòng)提供指導(dǎo)和約束。

2019年5月,，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）頒布,，進(jìn)一步明確了國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”規(guī)劃體系。按照《若干意見》,，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃,，以及直轄市、計(jì)劃單列市,、省會(huì)城市及國(guó)務(wù)院指定城市的國(guó)土空間總體規(guī)劃需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批,。

之后，隨著我國(guó)首部“多規(guī)合一”的國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》于2022年10月發(fā)布,，各級(jí)地方國(guó)土空間總體規(guī)劃加速報(bào)批實(shí)施,。

李智表示,，上述已獲批的八座城市中，北京,、上海,、天津、重慶為四大直轄市,、南京,、成都、廣州為省會(huì)城市,，深圳為計(jì)劃單列市,，其國(guó)土空間總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施。他提到,，其余全國(guó)八成以上地級(jí)市和縣級(jí)市國(guó)土空間總體規(guī)劃,，已獲所在省級(jí)或市級(jí)政府批復(fù)。

李智認(rèn)為,，當(dāng)前已經(jīng)發(fā)布的多個(gè)城市國(guó)土空間規(guī)劃,，實(shí)質(zhì)上是全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要和其所在省份國(guó)土空間規(guī)劃在城市層面的落地細(xì)化，也是各城市首部“多規(guī)合一”的國(guó)土空間總體規(guī)劃,。

他進(jìn)一步分析稱,，這些國(guó)土空間總體規(guī)劃細(xì)則主要呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：首先是強(qiáng)化核心功能，支撐服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略落地實(shí)施,；其次,，規(guī)劃強(qiáng)化了底線管控，筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ),；第三，探索超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式新路徑,；最后,，規(guī)劃還增強(qiáng)了超大特大城市輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,。

從強(qiáng)化核心功能,、支撐服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略落地方面來看，南京,、廣州和深圳,、成都和重慶等城市分別從服務(wù)支撐長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè),、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略大局出發(fā),，明確城市核心功能定位和國(guó)土開發(fā)保護(hù)格局。

深圳市

與此同時(shí),，各城市的國(guó)土空間總體規(guī)劃還科學(xué)劃定了耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線,、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線,，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線,。

值得注意的是,，探索超大與特大城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的新路徑，以及如何促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,，已成為當(dāng)前各級(jí)地方國(guó)土空間總體規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)備受業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點(diǎn)之一,。

在已公布的八座城市名單中，北京,、上海,、天津、重慶,、深圳,、廣州、成都為超大城市,，而南京屬于特大城市范疇,。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，超大特大城市的人口占全國(guó)的20.7%,，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)三成以上,。

中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)李文釗表示，在中國(guó)城鎮(zhèn)化的空間布局中,，超大特大城市基本已完成規(guī)模的擴(kuò)張,，城市總體規(guī)模基本已成熟定型,。在這種情況下,，超大特大城市要實(shí)現(xiàn)自身的跨越，就必須在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上下功夫,，從規(guī)模擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變,。

李智指出，長(zhǎng)久以來,，增強(qiáng)超大特大城市輻射帶動(dòng)功能,、破解“虹吸效應(yīng)”“一城獨(dú)大”等問題，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點(diǎn),。此次國(guó)務(wù)院批復(fù)的各城市國(guó)土空間總體規(guī)劃從更大尺度,、更廣范圍謀劃城市發(fā)展重點(diǎn)，以充分發(fā)揮其引領(lǐng)輻射帶動(dòng)作用,。比如深圳從加強(qiáng)深港澳緊密合作,、推動(dòng)珠三角城市融合發(fā)展,、加快建設(shè)深圳都市圈、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)深汕特別合作區(qū)等四個(gè)方面強(qiáng)化在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的輻射帶動(dòng)作用,。

差異化定位

城市性質(zhì)和功能定位在國(guó)土空間規(guī)劃中向來有著至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義,，它不僅決定了城市的發(fā)展方向和目標(biāo)，還直接影響到城市的經(jīng)濟(jì)活力,、資源配置,、空間布局以及居民生活質(zhì)量。

李智指出,，國(guó)務(wù)院批復(fù)的各城市國(guó)土空間總體規(guī)劃中的城市性質(zhì)和功能定位,，既精準(zhǔn)落實(shí)了國(guó)家重大戰(zhàn)略的要求，也彰顯了各城市差異化的比較優(yōu)勢(shì),，體現(xiàn)了“國(guó)家所需”和“城市所優(yōu)”相結(jié)合,。比如，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū),，突出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的使命擔(dān)當(dāng),，規(guī)劃再次明確要建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新型城市；同時(shí),，為落實(shí)國(guó)家“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略,，規(guī)劃明確深圳加強(qiáng)陸海空間協(xié)同,，建設(shè)現(xiàn)代海洋城市,。

他說，從相關(guān)規(guī)劃文件表述看,，京津冀,、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)均是我國(guó)開放程度高,、經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)的區(qū)域,，已成為引領(lǐng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展三大核心動(dòng)力源，目標(biāo)是要打造世界一流城市群,。其中，天津,、廣州分別作為京津冀和粵港澳大灣區(qū)的核心引擎之一,，均定位為“我國(guó)重要的中心城市”。長(zhǎng)三角地區(qū)的龍頭是上海,，因此作為長(zhǎng)三角區(qū)域中心城市之一的南京則被定位為“東部地區(qū)重要的中心城市”,。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是我國(guó)西部人口最密集、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)最雄厚,、創(chuàng)新能力最強(qiáng),、市場(chǎng)空間最廣闊,、開放程度最高的區(qū)域，推動(dòng)其建設(shè)的主要目標(biāo)是要在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極,。同為雙核之一,，直轄市重慶被確定為“我國(guó)重要的中心城市”，四川省會(huì)成都則被定位為“西部地區(qū)重要的中心城市”,。

具體到城市個(gè)案,，以成都為例，四川省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員周江對(duì)中國(guó)新聞周刊表示,，此次發(fā)布的《成都市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》,，進(jìn)一步優(yōu)化了成都城市功能定位，優(yōu)化了地區(qū)空間發(fā)展格局,，充分發(fā)揮了成都在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“極核”城市和四川省“主干”城市功能,，規(guī)劃從更大尺度、更廣范圍謀劃成都發(fā)展重點(diǎn),，加強(qiáng)成都對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng),，重點(diǎn)推動(dòng)成都、德陽(yáng),、眉山,、資陽(yáng)四個(gè)城市同城化發(fā)展。

成都市高新南區(qū)航拍圖

周江分析,，近年來，成都在城市發(fā)展過程中遇到了一些挑戰(zhàn),，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的快速增長(zhǎng),，城市交通網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施面臨巨大壓力；其次,，伴隨著城市化進(jìn)程的加速,，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作變得更為復(fù)雜，尤其是在空氣質(zhì)量,、河流治理等方面,。再者，成都需要進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí),，繼續(xù)強(qiáng)化其在科技創(chuàng)新和高端制造業(yè)領(lǐng)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力,。

他強(qiáng)調(diào)，成都被定位為西部地區(qū)重要的中心城市以及國(guó)際性綜合交通樞紐城市,，表明了它在西部區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵地位,，也凸顯了成都在國(guó)家發(fā)展格局中的戰(zhàn)略作用，特別是作為共建“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,、西部大開發(fā)及西部陸海新通道建設(shè),、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略重要交匯點(diǎn)的重要作用。

周江認(rèn)為,，通過此次空間規(guī)劃的編制,，成都可以在全面提升優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快建設(shè)完善的交通網(wǎng)絡(luò),、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與宜居性提升等維度提升競(jìng)爭(zhēng)力,。“整體來看,，成都的國(guó)土空間總體規(guī)劃為城市未來發(fā)展提供了清晰的藍(lán)圖,，特別是在核心功能定位的推動(dòng)下，成都將進(jìn)一步提升其在區(qū)域乃至國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力,?！彼f。

李智表示,，隨著更多超大特大城市國(guó)土空間總體規(guī)劃獲批,，其差異化的核心功能會(huì)進(jìn)一步明確。一方面,，有利于推動(dòng)超大特大城市“瘦身健體”,，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活,、生態(tài),、安全等多元需要，積極破解“大城市病”,，通過“瘦身塑形”實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)身健體”,，進(jìn)一步提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面,，有利于發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用,，以中心城市帶動(dòng)都市圈、以都市圈引領(lǐng)城市群,，構(gòu)建形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局,，在全國(guó)層面培育形成一批引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的新興動(dòng)力源和增長(zhǎng)極。