近日，繼南京,、廣州之后,，深圳、成都兩市的國土空間總體規(guī)劃陸續(xù)獲批,。在此之前,，北京、上海,、天津,、重慶這四大直轄市的國土空間總體規(guī)劃已經公布，至此,，全國已有八座城市的國土空間總體規(guī)劃獲得國家層面的正式批復,。

值得注意的是，這八座城市均為超大或特大城市,，它們或是直轄市,，或是計劃單列市和各省的省會城市，不僅肩負著引領和驅動區(qū)域經濟發(fā)展的重任,，還是國家宏觀戰(zhàn)略布局中不可或缺的關鍵節(jié)點,。

國務院關于《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》的批復,。圖片來源于中國政府網

總體來看,，北上廣深都被賦予“全國”乃至“國際級”定位,，只是側重點各有不同；其他城市則多著眼于全國或者區(qū)域定位,，被賦予引領都市圈,、城市群乃至整個區(qū)域發(fā)展的重任。其中,，重慶,、天津和廣州被賦予“我國重要的中心城市”的定位，南京和成都則分別被賦予“東部地區(qū)重要的中心城市”“西部地區(qū)重要的中心城市”的定位,。

分析認為,，此輪批復，從國家層面上進一步強化了上述城市的功能定位,，優(yōu)化了空間發(fā)展格局,，還對耕地、生態(tài),、城鎮(zhèn)開發(fā)等提出明確要求,，為這些城市未來十五年的發(fā)展指明了方向。

“多規(guī)合一”

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排,。國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所副研究員李智長期跟蹤國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,，參與多個城市群、都市圈規(guī)劃編制以及超大特大城市發(fā)展戰(zhàn)略研究,，他在接受中國新聞周刊采訪時指出,，了解國土空間規(guī)劃的功能作用，以及近兩年密集獲批的背景,，需要從國家統(tǒng)一規(guī)劃體系建設談起,。

2018年9月20日，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》,，對加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設進行戰(zhàn)略部署提出明確要求,。

李智指出，以此為依據(jù),，我國建立了以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領,，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃,、區(qū)域規(guī)劃為支撐,，由國家、省,、市縣各級規(guī)劃共同組成的“三級四類”規(guī)劃體系,。其中，國家發(fā)展規(guī)劃主要起到統(tǒng)領和戰(zhàn)略導向作用；空間規(guī)劃起到基礎作用,，主要為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務落地實施提供空間保障,，對其他規(guī)劃提出的基礎設施、城鎮(zhèn)建設,、資源能源,、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護活動提供指導和約束。

2019年5月,，《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）頒布，進一步明確了國土空間規(guī)劃“五級三類”規(guī)劃體系,。按照《若干意見》,，省級國土空間規(guī)劃，以及直轄市,、計劃單列市,、省會城市及國務院指定城市的國土空間總體規(guī)劃需要報國務院審批。

之后,，隨著我國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》于2022年10月發(fā)布,，各級地方國土空間總體規(guī)劃加速報批實施。

李智表示,，上述已獲批的八座城市中,，北京、上海,、天津,、重慶為四大直轄市、南京,、成都,、廣州為省會城市，深圳為計劃單列市,，其國土空間總體規(guī)劃由國務院批復實施,。他提到，其余全國八成以上地級市和縣級市國土空間總體規(guī)劃,，已獲所在省級或市級政府批復,。

李智認為，當前已經發(fā)布的多個城市國土空間規(guī)劃,，實質上是全國國土空間規(guī)劃綱要和其所在省份國土空間規(guī)劃在城市層面的落地細化,，也是各城市首部“多規(guī)合一”的國土空間總體規(guī)劃。

他進一步分析稱,，這些國土空間總體規(guī)劃細則主要呈現(xiàn)出四大特點：首先是強化核心功能,，支撐服務國家重大戰(zhàn)略落地實施；其次，規(guī)劃強化了底線管控,，筑牢安全發(fā)展的空間基礎,；第三，探索超大特大城市轉變發(fā)展方式新路徑,；最后,，規(guī)劃還增強了超大特大城市輻射帶動功能，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展,。

從強化核心功能,、支撐服務國家重大戰(zhàn)略落地方面來看，南京,、廣州和深圳,、成都和重慶等城市分別從服務支撐長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設,、成渝地區(qū)雙城經濟圈建設等國家戰(zhàn)略大局出發(fā),，明確城市核心功能定位和國土開發(fā)保護格局。

深圳市

與此同時,，各城市的國土空間總體規(guī)劃還科學劃定了耕地和永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線,、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線,，作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展,、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線,。

值得注意的是，探索超大與特大城市發(fā)展方式轉型的新路徑,，以及如何促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展,，已成為當前各級地方國土空間總體規(guī)劃領域內備受業(yè)內關注的重點之一。

在已公布的八座城市名單中,，北京,、上海、天津,、重慶,、深圳、廣州,、成都為超大城市,，而南京屬于特大城市范疇。相關數(shù)據(jù)顯示,，超大特大城市的人口占全國的20.7%,，國內生產總值占全國三成以上。

中國人民大學首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長李文釗表示，在中國城鎮(zhèn)化的空間布局中,，超大特大城市基本已完成規(guī)模的擴張,，城市總體規(guī)模基本已成熟定型,。在這種情況下,，超大特大城市要實現(xiàn)自身的跨越，就必須在轉變發(fā)展方式上下功夫,，從規(guī)模擴張向高質量發(fā)展轉變,。

李智指出，長久以來,，增強超大特大城市輻射帶動功能,、破解“虹吸效應”“一城獨大”等問題，是區(qū)域經濟發(fā)展的難點,。此次國務院批復的各城市國土空間總體規(guī)劃從更大尺度、更廣范圍謀劃城市發(fā)展重點,，以充分發(fā)揮其引領輻射帶動作用,。比如深圳從加強深港澳緊密合作、推動珠三角城市融合發(fā)展,、加快建設深圳都市圈,、高標準建設深汕特別合作區(qū)等四個方面強化在區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面的輻射帶動作用。

差異化定位

城市性質和功能定位在國土空間規(guī)劃中向來有著至關重要的戰(zhàn)略意義,，它不僅決定了城市的發(fā)展方向和目標,，還直接影響到城市的經濟活力、資源配置,、空間布局以及居民生活質量,。

李智指出，國務院批復的各城市國土空間總體規(guī)劃中的城市性質和功能定位,，既精準落實了國家重大戰(zhàn)略的要求,，也彰顯了各城市差異化的比較優(yōu)勢，體現(xiàn)了“國家所需”和“城市所優(yōu)”相結合,。比如,，深圳作為經濟特區(qū)，突出建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的使命擔當,，規(guī)劃再次明確要建設國家創(chuàng)新型城市,；同時，為落實國家“海洋強國”戰(zhàn)略,，規(guī)劃明確深圳加強陸?？臻g協(xié)同，建設現(xiàn)代海洋城市。

他說,，從相關規(guī)劃文件表述看,，京津冀、粵港澳大灣區(qū),、長三角地區(qū)均是我國開放程度高,、經濟活力強的區(qū)域，已成為引領全國高質量發(fā)展三大核心動力源,，目標是要打造世界一流城市群,。其中，天津,、廣州分別作為京津冀和粵港澳大灣區(qū)的核心引擎之一,，均定位為“我國重要的中心城市”。長三角地區(qū)的龍頭是上海,，因此作為長三角區(qū)域中心城市之一的南京則被定位為“東部地區(qū)重要的中心城市”,。成渝地區(qū)雙城經濟圈是我國西部人口最密集、產業(yè)基礎最雄厚,、創(chuàng)新能力最強,、市場空間最廣闊、開放程度最高的區(qū)域,，推動其建設的主要目標是要在西部形成高質量發(fā)展的重要增長極,。同為雙核之一，直轄市重慶被確定為“我國重要的中心城市”,，四川省會成都則被定位為“西部地區(qū)重要的中心城市”,。

具體到城市個案，以成都為例,，四川省社會科學院區(qū)域經濟研究所研究員周江對中國新聞周刊表示,，此次發(fā)布的《成都市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，進一步優(yōu)化了成都城市功能定位,，優(yōu)化了地區(qū)空間發(fā)展格局,，充分發(fā)揮了成都在成渝地區(qū)雙城經濟圈“極核”城市和四川省“主干”城市功能，規(guī)劃從更大尺度,、更廣范圍謀劃成都發(fā)展重點,，加強成都對周邊地區(qū)的輻射帶動，重點推動成都,、德陽,、眉山、資陽四個城市同城化發(fā)展,。

成都市高新南區(qū)航拍圖

周江分析,，近年來，成都在城市發(fā)展過程中遇到了一些挑戰(zhàn),，隨著城市規(guī)模的擴大和人口的快速增長,，城市交通網絡和基礎設施面臨巨大壓力；其次,，伴隨著城市化進程的加速,，生態(tài)環(huán)境保護工作變得更為復雜，尤其是在空氣質量,、河流治理等方面,。再者，成都需要進一步推動產業(yè)結構的優(yōu)化升級,，繼續(xù)強化其在科技創(chuàng)新和高端制造業(yè)領域的核心競爭力,。

他強調，成都被定位為西部地區(qū)重要的中心城市以及國際性綜合交通樞紐城市,，表明了它在西部區(qū)域發(fā)展中的關鍵地位,，也凸顯了成都在國家發(fā)展格局中的戰(zhàn)略作用，特別是作為共建“一帶一路”,、長江經濟帶發(fā)展,、西部大開發(fā)及西部陸海新通道建設、成渝地區(qū)雙城經濟圈建設等國家重大戰(zhàn)略重要交匯點的重要作用,。

周江認為,，通過此次空間規(guī)劃的編制,，成都可以在全面提升優(yōu)化產業(yè)結構,、加快建設完善的交通網絡、加強生態(tài)保護與宜居性提升等維度提升競爭力,?！罢w來看，成都的國土空間總體規(guī)劃為城市未來發(fā)展提供了清晰的藍圖,，特別是在核心功能定位的推動下,，成都將進一步提升其在區(qū)域乃至國際上的競爭力?！彼f,。

李智表示，隨著更多超大特大城市國土空間總體規(guī)劃獲批,，其差異化的核心功能會進一步明確,。一方面，有利于推動超大特大城市“瘦身健體”,，統(tǒng)籌兼顧經濟,、生活,、生態(tài)、安全等多元需要,，積極破解“大城市病”,，通過“瘦身塑形”實現(xiàn)“強身健體”，進一步提升城市綜合競爭力,；另一方面,，有利于發(fā)揮其輻射帶動作用，以中心城市帶動都市圈,、以都市圈引領城市群,，構建形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的新格局，在全國層面培育形成一批引領高質量發(fā)展的新興動力源和增長極,。