原標(biāo)題：推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),法律保障要跟上

制圖/高岳

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán),是關(guān)乎農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的大問題,也是“三農(nóng)”工作的一項(xiàng)重點(diǎn),但在近幾年,不少地方或出現(xiàn)因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的糾紛,或因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問題未處理好制約當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展,。

前不久發(fā)布的《中共中央,、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》,對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問題著墨不少,對(duì)當(dāng)前存在的問題可謂極具針對(duì)性,。

這份被稱為2017年“中央一號(hào)文件”的意見提到,“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體,通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),、股份合作,、代耕代種、土地托管等多種方式,加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型,、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”,。同時(shí),也明確“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán),、農(nóng)戶承包權(quán),、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’辦法,。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證,擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍”,。

此次文件確定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)如何推進(jìn)?其中涉及哪些法律問題?《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了業(yè)內(nèi)專家,。

農(nóng)村土地政策之變

農(nóng)村土地權(quán)利問題,可以說是一個(gè)跨越世紀(jì)的話題。

1978年12月,中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議在北京舉行,。此次會(huì)議后,“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一概念登上歷史舞臺(tái),。

1986年4月12日,第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議修訂通過民法通則,其中規(guī)定:公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),受法律保護(hù),。承包雙方的權(quán)利和義務(wù),依照法律由承包合同規(guī)定,。土地不得買賣、出租,、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓,。

隨著土地制度改革的推進(jìn),一個(gè)新概念出現(xiàn)了:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。1995年,《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部〈關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見〉的通知》明確提出,建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延續(xù)和發(fā)展,應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍,。在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許承包方在承包期內(nèi),對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓,、互換,、入股,其合法權(quán)益受法律保護(hù),但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式,、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,應(yīng)由雙方協(xié)商,簽訂書面合同,并報(bào)發(fā)包方和農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)備案,。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí),必須保護(hù)實(shí)際耕地者的權(quán)益,各地要制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)最高限額。債務(wù)人不得以土地抵頂債款。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的提法,則出現(xiàn)在2014年,。中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授溫世揚(yáng)在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說:“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)最早是2014年‘中央一號(hào)文件’提出的,這份文件強(qiáng)調(diào)要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),倡導(dǎo)農(nóng)地(承包)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),。”

2014年1月,中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》,。溫世揚(yáng)說,這份文件提出,農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置,促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),。2015年12月,中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》,進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地制度改革的方向,再次強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革思路,。

經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意義重大

“今年的‘中央一號(hào)文件’進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了如何放活經(jīng)營(yíng)權(quán)問題。文件提出了經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),、股份合作,、代耕代種、土地托管這四種具體方式,在先前政策性文件的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性,并指明了方向和路徑,目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化,、規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)?！睖厥罁P(yáng)說,。

正在參與物權(quán)法編修訂起草工作的中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授陳小君,肯定了提出經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極意義,。她說:“我國(guó)土地從上世紀(jì)70年代末80年代初期開始兩權(quán)分離,就是從進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)開始,到現(xiàn)在,土地的效益已經(jīng)發(fā)揮到了最大,。按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求,應(yīng)當(dāng)考慮土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng),即提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益,提升現(xiàn)代化能力,加快我們整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展?！?/p>

陳小君告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,土地經(jīng)營(yíng)權(quán),是從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)里延伸出來的,一方面強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營(yíng),其必然涉及到資金需求,涉及當(dāng)下金融或擔(dān)保制度,；另一方面是對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù),即如何保護(hù)既有財(cái)產(chǎn)與人身權(quán)益。從“三權(quán)分置”的本質(zhì)來看,既是針對(duì)農(nóng)民集體也是針對(duì)農(nóng)民個(gè)體,。規(guī)模經(jīng)營(yíng)也可以從兩個(gè)方面觀察,一方面是應(yīng)當(dāng)允許村集體組織起來統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)發(fā)展,讓經(jīng)營(yíng)效益惠及全體村民,；另一方面是,在土地比較肥沃或平原連片但農(nóng)民一家一戶經(jīng)營(yíng)效益比較低的情況下,讓種田能手或者是農(nóng)業(yè)企業(yè)參與進(jìn)來,用現(xiàn)代化手段,集約耕地、規(guī)模耕種,既惠及個(gè)體農(nóng)戶,也逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)愿景,。因此,對(duì)農(nóng)民個(gè)體和集體而言,在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)背景下,在有條件的地區(qū),規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)發(fā)展的目標(biāo),。

“‘中央一號(hào)文件’特別強(qiáng)調(diào)上述一系列問題,說明在這些問題上,我們的理念和做法還沒有到位?！标愋【f,例如,有一些農(nóng)民還不夠開明,仍在用傳統(tǒng)方式耕守著一畝三分田,一些村集體經(jīng)濟(jì)沒有收益,不能用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理念將農(nóng)民再組織起來,農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)還存在對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)合同期限,、擔(dān)保資金落實(shí)等方面的擔(dān)心,。這些問題會(huì)隨時(shí)困擾著土地流轉(zhuǎn)效能的發(fā)揮。

依法流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵所在

經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的消息,對(duì)于農(nóng)業(yè),、農(nóng)村,、農(nóng)民的發(fā)展來說可謂是真金白銀,但問題是該如何做好流轉(zhuǎn)。

“我覺得目前‘三權(quán)分置’中的經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是為原來享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民保留了一個(gè)承包的身份(資格),用益物權(quán)之承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有權(quán)能已全部轉(zhuǎn)給流轉(zhuǎn)出去的受讓方,。如果只是租賃,、借地或轉(zhuǎn)包等債權(quán)方式流轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)讓的就只是占有、使用和收益權(quán)能,。享有經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方把土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)起來固然是件好事,但有幾點(diǎn)應(yīng)當(dāng)加以強(qiáng)調(diào),。”陳小君說,。

在陳小君看來,第一個(gè)需要強(qiáng)調(diào)的問題是,任何人,、任何單位對(duì)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)都不得改變農(nóng)業(yè)用途,這是最重要的,是保證我們這個(gè)人口大國(guó)糧食安全、生態(tài)安全的前提,；第二個(gè)問題是,規(guī)模流轉(zhuǎn)問題可以做工作,但不得違背農(nóng)民的意愿,要考察愿意流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民內(nèi)心真實(shí)自由的意思,。農(nóng)民的權(quán)利是法律賦予的,不得剝奪。

“第三個(gè)問題,不要忘記‘三權(quán)分置’的第一點(diǎn)就是堅(jiān)持集體所有權(quán),無論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何分置,都不能把承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)變相轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厮接??！标愋【f,第四個(gè)問題,要把轉(zhuǎn)變理念、尊重市場(chǎng)規(guī)律與政府的政策扶持,、村內(nèi)的金融創(chuàng)新制度結(jié)合起來,。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要資金,但資金從哪里來?目前尚不能指望民間借貸,這就要考慮從合法的金融機(jī)構(gòu)借貸,但實(shí)際上法律尚未就農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保解禁,加上農(nóng)業(yè)稟賦差,即便放貸,貸款能否收回、收不回誰去經(jīng)營(yíng)農(nóng)地,這些問題對(duì)任何金融機(jī)構(gòu)來講都是新的挑戰(zhàn),。所以,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題上,一方面須按市場(chǎng)規(guī)律行事,國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)配套制度的扶持；另一方面,許多地方進(jìn)行的村莊內(nèi)置金融制度創(chuàng)新值得研究和形成制度加以推廣,?！吧鲜鲋匾獑栴},都應(yīng)當(dāng)在法律上盡快得到反映,特別是在物權(quán)法修訂的關(guān)口”。

在溫世揚(yáng)看來,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)是當(dāng)前亟待研究的問題,其中主要有兩個(gè)問題,“第一,在流轉(zhuǎn)之前,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是不是要在土地管理部門進(jìn)行登記,把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)里分離出來,；如果不登記,很難區(qū)分現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和以前承包權(quán)的流轉(zhuǎn),目前的承包權(quán)是需要登記的?，F(xiàn)在的情況是承包權(quán)不變,需要流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營(yíng)權(quán),那么經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是不是要確立相應(yīng)的登記制度,這一問題需要認(rèn)真研究”。

“第二個(gè)問題是規(guī)范流轉(zhuǎn)的方式,?！睖厥罁P(yáng)說,“我認(rèn)為流轉(zhuǎn)的模式從法律上來講有兩種,第一種是處分式流轉(zhuǎn),經(jīng)營(yíng)人通過這種方式流轉(zhuǎn)出去之后就不享有經(jīng)營(yíng)權(quán),包括轉(zhuǎn)讓、入股,、抵押,；第二種模式是非處分式流轉(zhuǎn),是在一定期間內(nèi)通過某種方式授權(quán)給其他人經(jīng)營(yíng),并沒有失去經(jīng)營(yíng)權(quán),比如出租、代耕代種,、土地托管,。具體怎樣操作,還在探索中,。”

“土地流轉(zhuǎn)問題是一個(gè)現(xiàn)實(shí)且復(fù)雜的體系,要用法律制度體系化的科學(xué)設(shè)計(jì)來統(tǒng)籌支撐,。我相信,正在進(jìn)行的民法典編纂中物權(quán)法編修訂工作會(huì)對(duì)此有十分積極的作用,。”陳小君說,。

對(duì)此,溫世揚(yáng)持相同觀點(diǎn),他說:“農(nóng)地‘三權(quán)分置’改革和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意義重大,但在法律上還需要修改完善,包括對(duì)農(nóng)村土地承包法,、物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定加以完善,或者通過行政法規(guī)的方式,在不違反法律規(guī)定的前提下對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)問題進(jìn)行規(guī)定,讓改革有法可依?！保ㄓ浾?韓丹東 實(shí)習(xí)生 吳雙）