2013年3月26日，浙江叔侄奸殺冤案獲平反后,，張高平（左）和侄子張輝向記者講述這些年的遭遇,。當(dāng)年5月17日，浙江省高院共向叔侄二人支付國家賠償221.14萬元,。圖/視覺中國

在近年來一系列國家賠償案件引發(fā)關(guān)注和討論的同時(shí)，一部旨在完善相關(guān)機(jī)制,、讓國家賠償工作更具可操作性的地方規(guī)章“悄然上線”,。

這部名為《浙江省國家賠償費(fèi)用管理辦法》（下稱辦法）的文件將于今年3月1日起正式施行。值得關(guān)注的是,，在當(dāng)前對冤假錯(cuò)案“始作俑者”問責(zé)不盡如人意的背景下,，辦法對責(zé)任人如何追償、追償標(biāo)準(zhǔn)等作出了突破性規(guī)定,。

如在《國家賠償法》的基礎(chǔ)上,，辦法明確提出國家賠償費(fèi)用的追償比例根據(jù)違法性質(zhì)、損害后果以及被追償人過錯(cuò)程度等因素確定,，追償金額最高不超過國家公布的上一年度職工年平均工資的2倍,。

有評論認(rèn)為，這樣的規(guī)定更方便在司法實(shí)踐中執(zhí)行,，“讓司法正義體現(xiàn)在每一處細(xì)節(jié),。”

設(shè)立追償制度成辦法最大亮點(diǎn)

“當(dāng)時(shí)的背景是浙江出了幾個(gè)案子,，包括張氏叔侄案,，省一級的財(cái)政賠了幾筆錢，費(fèi)用比較大,，領(lǐng)導(dǎo)就關(guān)注了這個(gè)問題,。這么一大筆錢賠出去，辦案的人不承擔(dān)點(diǎn)責(zé)任,？人大代表和政協(xié)委員中也有議案提案,，要規(guī)范國家賠償管理，關(guān)注背后追責(zé)問題,?！闭憬?cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院張旭勇教授是當(dāng)時(shí)國家賠償費(fèi)用管理辦法課題組的負(fù)責(zé)人，他告訴新京報(bào)記者,，課題組從2014年暑期開始著手起草辦法,。

浙江省政府法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人此前接受采訪時(shí)，談到國家賠償在具體實(shí)施中遇到的困難,，包括國家賠償經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算安排普遍不足,、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門在費(fèi)用支付環(huán)節(jié)上職責(zé)不清、對責(zé)任人追償追責(zé)難等。

在浙江省政府法制辦官方公號發(fā)布的“權(quán)威解讀”中,，辦法最大的亮點(diǎn)被認(rèn)為是對國家賠償案件責(zé)任人依法實(shí)行問責(zé),、追償制度，并建立追償實(shí)施機(jī)制,。

其實(shí),，《國家賠償法》對追償制度已有規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)問題是啟動(dòng)難,。

在中國政法大學(xué)法治研究院院長王敬波看來,，追償難一直是國家賠償制度中的難點(diǎn)，其原因在于責(zé)任界定困難,，同時(shí)過度強(qiáng)調(diào)追責(zé)可能會(huì)影響工作人員的執(zhí)法積極性,。與之矛盾的是，不追償又可能導(dǎo)致執(zhí)法人員濫用職權(quán),。

據(jù)張旭勇介紹,，課題組調(diào)研過程中去了五六個(gè)地市,、七八個(gè)縣,，每次調(diào)研都會(huì)叫上政府法制辦、法院,、檢察院,、公安、城管,、稅務(wù),、工商等職能部門或機(jī)構(gòu)，但“調(diào)研過程中,，沒有一個(gè)人提到國家賠償中曾有過追償案件,。”

為了讓追償能夠啟動(dòng),，辦法規(guī)定財(cái)政部門在支付國家賠償費(fèi)用之后,，不管是否要追償，國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)都要作出決定,。張旭勇稱,，這樣的設(shè)定旨在約束和激勵(lì)國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)、積極地行使追償權(quán)力,。

“不能不追償,，但要有限度”

追償金額不超過國家公布的上一年度職工年平均工資2倍，做到這種“精準(zhǔn)定位”并不容易,。

要考慮追償力度,，也要顧及對執(zhí)法公務(wù)人員的影響。“公務(wù)員收入比較低,，如果追償力度太大是否會(huì)打擊工作積極性,？”為此，課題組在最初設(shè)計(jì)辦法時(shí)作了規(guī)定,，最高上限是公務(wù)員工資的2倍,。

工資收入又如何界定？是否包括績效,？辦法后來又明確為國家公布的上一年度的平均工資,。這樣規(guī)定的目的是為了提高追償制度的操作性，避免在具體執(zhí)行中出現(xiàn)爭議,。

浙江省法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人在“權(quán)威解讀”中也提到,，對相關(guān)人員追償是為了促使他們更慎重地依法辦案，但追償?shù)念~度不能上不封頂,，應(yīng)當(dāng)考慮責(zé)任人的承受能力等多種因素,。

去年8月，浙江省政府法制辦會(huì)同省財(cái)政廳就辦法召開立法專家論證會(huì),。一位參與了論證的專家向新京報(bào)記者回憶：“當(dāng)時(shí)的專家論證稿規(guī)定就是2倍,，論證會(huì)上大家對這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還比較認(rèn)可?！?/p>

曾討論在國家賠償外增加經(jīng)濟(jì)賠償

去年8月19日,，浙江省政府法制辦就辦法草案公開征求意見。到2016年12月浙江省政府常務(wù)會(huì)議審議通過,，辦法內(nèi)容有不少調(diào)整,。

草案征求意見稿規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自財(cái)政部門告知已支付國家賠償費(fèi)用之日起30個(gè)工作日內(nèi)作出追償或不予追償?shù)臎Q定,；這一期限最終被放寬為“60日”,。

張旭勇告訴新京報(bào)記者，這一變化主要考慮兩個(gè)因素：與國家賠償金要15日內(nèi)支付相比,，追償?shù)木o迫性不是特別明顯,；追償?shù)那樾卧趯?shí)踐中較復(fù)雜，要不要追,、責(zé)任人有無重大過失,、涉及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)如何處理等都要考慮。

近年來被平反的幾起重大冤假錯(cuò)案中,，當(dāng)事人被改判無罪后提出的國家賠償數(shù)額和最終獲得的數(shù)額往往有較大差距,。

上述參加論證的專家告訴新京報(bào)記者，最初的辦法曾規(guī)定,，經(jīng)同級財(cái)政部門同意,，可以在數(shù)額上適當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,，“現(xiàn)在國家賠償是法定賠償，賠償標(biāo)準(zhǔn)較低,，調(diào)研中有人提出,，如果賠償數(shù)額明顯低于實(shí)際損失，能否另外給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,?！?/p>

但最終，這一條款被拿下,。這位專家稱,，討論時(shí)此條的爭議較大，國家賠償標(biāo)準(zhǔn)是國家一盤棋,，如果增加經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,，意味著浙江省的國家賠償要高于其他地方，影響法的統(tǒng)一性,；另外,，能否由國家財(cái)政出錢對賠償請求人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)由人大決定,，政府規(guī)章直接規(guī)定并不合適,。

為解決追償難，專家論證稿最初除了規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)要依法作出賠償決定外,，還要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)就國家賠償?shù)捻?xiàng)目,、標(biāo)準(zhǔn),、依據(jù)等事項(xiàng)向社會(huì)公布,。這一規(guī)定最終也未出現(xiàn)在辦法中，上述專家分析,，辦法最初的適用范圍不包括刑事賠償,，所以這樣規(guī)定是適當(dāng)?shù)模划?dāng)將適用范圍擴(kuò)大到刑事賠償時(shí),，若保留該規(guī)定,，就意味著政府通過規(guī)章給予法院和檢察院以公開義務(wù)，這在立法權(quán)限上是不充分的,。至于行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對前述信息的公開,，可以通過《政府信息公開條例》進(jìn)行規(guī)范。

“面對的困難,，是制度配套問題”

張旭勇在接受記者采訪時(shí)表示,，調(diào)研和起草修改的過程中，面臨的困難不僅是法律上的問題,，還有相關(guān)法律制度和實(shí)踐中的一些做法對國家賠償?shù)闹萍s與影響,。

賠償費(fèi)用具有公共性和法定性,，要嚴(yán)格審核及追償。但在實(shí)踐中,，一些違法行政行為發(fā)生后,，有些賠償并沒有通過正規(guī)的國家賠償途徑，而是私下解決,，“如果財(cái)政和審計(jì)不嚴(yán)格,，地方政府對財(cái)政預(yù)算管理不嚴(yán)格，國家賠償?shù)墓芾磙k法制定得再好,，都毫無意義,，因?yàn)樗鼜膭e的渠道賠付后，躲開了國家賠償費(fèi)用管理制度的約束,?！?/p>

據(jù)媒體報(bào)道，清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉在近期一次研討會(huì)上也提出,，多起冤案國家賠償存在兩種方式,，一種是依照《國家賠償法》作出賠償決定；另一種“暗補(bǔ)”則是在國家賠償決定之外,，再給當(dāng)事人額外的補(bǔ)償,，以此達(dá)到息事寧人的目的。

《浙江省國家賠償費(fèi)用管理辦法》一周后實(shí)施,，談到它可能發(fā)揮的作用,，主持了課題研究的張旭勇表示：“單靠一個(gè)辦法不能解決全部問題，這其中涉及制度的配套,，實(shí)踐中國家賠償與司法救助的關(guān)系等問題也還有些模糊,，所以對它的實(shí)施效果不能太樂觀。法律設(shè)置得再巧妙,，如果從源頭上出了問題,，違法行為的賠付直接從國家賠償?shù)那懒镒吡耍且簿蜎]有辦法了,?！?/p>

王敬波則認(rèn)為，辦法在國家賠償費(fèi)用管理及追償設(shè)計(jì)上雖不乏亮點(diǎn),，但由于政府規(guī)章本身的局限性,，很多問題無法深入，“比如目前爭議較大的精神損害賠償如何確定,、追償責(zé)任如何認(rèn)定等,，這些問題在地方政府規(guī)章層級上要做出更加明確的規(guī)定不是很現(xiàn)實(shí)?！?/p>

參與論證的專家也稱,，涉及追償?shù)膯栴},，討論中也曾“糾結(jié)怎么判斷重大過失，后來發(fā)現(xiàn)還是交給實(shí)踐,，逐步積累經(jīng)驗(yàn)比較好,。”

對于張旭勇來說,，他最大的期望是賠償要及時(shí)足額,，要專門安排賠償費(fèi)用；另外也希望我國長期處于冬眠狀態(tài)的追償程序能被激活,，提高公務(wù)人員執(zhí)法水平,。

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