深圳可能是國內(nèi)第一座提及“二次房改”概念的城市,，早在2018年,，便提出到2035年籌建100萬套以上保障性住房的目標(biāo),，這一目標(biāo)達(dá)成的時(shí)間目前已經(jīng)提前至2027年。深圳還曾明確規(guī)劃未來六成人口居住于保障性住房的遠(yuǎn)景目標(biāo),。

在2020年8月的一次演講中,，時(shí)任深圳市住建局局長張學(xué)凡表示,，新加坡是深圳學(xué)習(xí)的榜樣,，將來深圳有60％的市民住在政府提供的租賃或出售的住房中,。

“深圳提出‘二次房改’早于全國,，目標(biāo)便是解決深圳人地錯(cuò)配,，從而導(dǎo)致住房供需嚴(yán)重失衡,，進(jìn)而推動(dòng)深圳房價(jià)不斷上漲的根源性問題,?！眹腋叨酥菐霤DI研究員宋丁告訴《中國新聞周刊》,，深圳希望效仿新加坡的住房“雙軌制”模式,，人才房、安居型商品房分別為商品房售價(jià)的60％,、50％，形成保障房占據(jù)住宅供應(yīng)總量六成的目標(biāo),，這一目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過過往保障房在新增住房中的占比,。

深圳長期以來土地供應(yīng)不足，城市可以利用的低成本建設(shè)空間極為有限,，這些都成為深圳頗具雄心的保障房計(jì)劃最大的挑戰(zhàn),。2023年,，規(guī)劃建設(shè)保障性住房被列為全國性“三大工程”之一，在不斷加碼的保障房籌建目標(biāo)下,，深圳需要找到增量的來源,。

廣東深圳市,，位于南山區(qū)的龍瑞佳園公租房小區(qū)。圖/視覺中國

如何與全國“接軌”

2023年8月底,，深圳推出兩個(gè)項(xiàng)目的配售人才房702套,，申請(qǐng)門檻進(jìn)一步下調(diào)，學(xué)歷由此前的本科降低至“申請(qǐng)人具有全日制?？茖W(xué)歷,，或者具有中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)資格，且具有中專及以上學(xué)歷等”,。此外,，三人家庭也可申購三房戶型。

這是今年以來深圳第二次降低人才房申請(qǐng)門檻,。早在2月底,，深圳就將未婚單身人群購買人才房的年齡限制由35歲降至30歲，同時(shí)放寬了對(duì)共同申請(qǐng)人的戶籍要求,。

配售型人才房是深圳住房保障體系的重要組成,，以留住人才為目的，符合條件的申請(qǐng)者根據(jù)條件的差異進(jìn)入優(yōu)先級(jí)不同的申請(qǐng)隊(duì)列輪候,。人才房售價(jià)約為同片區(qū)商品房的6折,，簽訂買賣合同滿10年后，可申請(qǐng)取得住房完全產(chǎn)權(quán),。

2022年11月深圳推出第一批人才房，超1.5萬戶家庭選購4422套房源,，選房歷時(shí)20天,，最終僅有1930套被選定，去化率約43.65％,。不同區(qū)域項(xiàng)目分化嚴(yán)重,，兩房三房分化也較為明顯，其中龍崗寶龍和大鵬新區(qū)的3個(gè)項(xiàng)目銷售慘淡,，大鵬新區(qū)的安居君蘭灣府三房最終選房率只有1％左右,，龍崗寶龍的安居顥龍?jiān)啡恳矁H有22％的選房率。

考慮到一線城市中深圳戶籍的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低,，其實(shí)第一批人才房的申請(qǐng)門檻也并不高,，需要購房者自身在深圳無房，且具有全日制本科以上學(xué)歷或二級(jí)以上國家職業(yè)資格證書,、深圳戶籍以及在深圳繳納社保,。

自深圳人才房推出首批項(xiàng)目以來，其較高的棄選率便引發(fā)外界關(guān)注,。在房地產(chǎn)市場整體低迷的原因之外,，“十年內(nèi)禁止交易”的規(guī)則被視為主因,。

而據(jù)深圳樂居統(tǒng)計(jì)，2023年人才房的去化率尚可,。截至11月底,，深圳今年已配售及在售中的人才房項(xiàng)目共有18個(gè)，供應(yīng)總量超1.5萬套,，累計(jì)超10萬家庭參與申購人才房,，已有12個(gè)項(xiàng)目售罄，部分進(jìn)入常態(tài)化配售的項(xiàng)目也僅剩少量房源,，整體去化率高達(dá)80％以上,。

在人才房去化率差強(qiáng)人意的情況下，深圳今年兩次下調(diào)申請(qǐng)門檻,，“去化庫存”的意味明顯,，因?yàn)槿瞬欧恳矊?huì)停止建設(shè)。

2023年7月3日,，深圳一次性發(fā)布了《深圳市公共租賃住房管理辦法》《深圳市保障性租賃住房管理辦法》《深圳市共有產(chǎn)權(quán)住房管理辦法》《深圳市保障性住房規(guī)劃建設(shè)管理辦法》四個(gè)文件,，于8月1日正式實(shí)施。施行之日起,，不再安排建設(shè)安居型商品房和人才住房,，這距離深圳推出首批人才房僅半年有余。

盡管深圳已宣布不再建設(shè)人才房,，但結(jié)合此前深圳市規(guī)劃和自然資源局公布的存量住宅用地清單來看,，深圳未來還將有近19個(gè)人才房項(xiàng)目入市，總房源達(dá)1.4萬套以上,。

7月發(fā)布的四份文件,，意味著深圳的住房保障體系將由當(dāng)前公租房、人才房,、安居型商品房為主,，“轉(zhuǎn)軌”為2021年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》提出的以公租房、保租房,、共有產(chǎn)權(quán)住房為主,。

其中共有產(chǎn)權(quán)房被認(rèn)為是對(duì)人才房、安居型商品房的替代,。不過,，相比于后兩者10年后可以上市交易的規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)房封閉性更強(qiáng),。

有接近地方住建部門的人士向《中國新聞周刊》分析，其實(shí)早在2014年4月,，深圳便與北京,、上海,、成都、淮安,、黃石等5座城市成為首批共有產(chǎn)權(quán)住房改革試點(diǎn)城市,，但此后一直未能推出共有產(chǎn)權(quán)房?！捌鋵?shí)一些已經(jīng)推出的共有產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目往往淪為‘雞肋’,，因?yàn)槠渲荒苻D(zhuǎn)讓給符合條件的對(duì)象，并未充分保護(hù)購房者產(chǎn)權(quán),?！?/p>

不過，在8月底國常會(huì)審議通過的《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》中并未提及“共有產(chǎn)權(quán)房”,，取而代之的是封閉運(yùn)營的配售型保障房,。

宋丁告訴《中國新聞周刊》，關(guān)于配售型保障房的模式,，目前正處在政策的模糊點(diǎn)上,，但是其中有兩點(diǎn)精神被明確：一是通過配售型保障房供應(yīng)，讓中低收入階層“居者有其屋”,；二是讓商品住房回歸商品屬性,，意味著未來將取消一系列針對(duì)商品住房的限制性措施?！啊?4號(hào)文’對(duì)于配售型保障房某種意義上‘留白’,，地方政府進(jìn)入一個(gè)政策研究的階段?！?/p>

11月28日,，深圳規(guī)自局寶安管理局發(fā)布的關(guān)于寶安區(qū)（機(jī)場東地區(qū)）法定圖則06-11地塊規(guī)劃調(diào)整的公示中，出現(xiàn)“建設(shè)配售型保障性住房”的表述,。

此后一天,，深圳公共資源交易平臺(tái)發(fā)布《龍崗區(qū)寶龍街道等8個(gè)保障性住房項(xiàng)目基坑支護(hù)、土石方及樁基礎(chǔ)工程（批量招標(biāo)）》,。值得關(guān)注的是,，原招標(biāo)項(xiàng)目名稱為“深圳市第一批配售型保障性住房基坑支護(hù)、土石方及樁基礎(chǔ)工程（批量招標(biāo)）”,。這意味著,，深圳第一批配售型保障房至少安排了8個(gè)項(xiàng)目。

盡管深圳住房保障體系在今年頻頻“轉(zhuǎn)軌”,，但是其并未偏離深圳2018年“二次房改”的目標(biāo),。

上圖：4月2日，在廣東深圳市龍華區(qū)元芬村，居民在增設(shè)的籃球場打籃球,。中圖：元芬村的一間青年公寓內(nèi),，租戶張毅掾整理衣櫥。下圖：元芬村青年公寓住戶在社區(qū)增設(shè)的自習(xí)室工作學(xué)習(xí),。圖/新華

“二次房改”的雄心與現(xiàn)實(shí)

2018年,，深圳開啟“二次房改”，提出了一個(gè)雄心勃勃的目標(biāo)：到2035年籌建各類住房170萬套,，其中帶有政策支持性的住房總量不少于100萬套,，占市場供應(yīng)量的60％左右。屆時(shí),，深圳將形成商品房占40％,，人才住房、安居型商品房和公共租賃住房各占20％的住房結(jié)構(gòu),，后三種住房便屬于“保障房”,。

當(dāng)時(shí)的背景是，深圳房價(jià)上漲過快,，住房矛盾非常突出,。而問題的根源在于土地、住宅供給不足,。

2020年以前,，在房地產(chǎn)開發(fā)處于高峰期的10年間，相比于北上廣等一線城市以及多數(shù)二線城市,，深圳供地量始終較少,。這10年間，深圳住宅用地成交面積431.5萬平方米,，居103個(gè)城市倒數(shù)第四,，不到北京的10％、上海的5.8％,。

為什么供應(yīng)這么少,？“對(duì)于多數(shù)中國城市而言，供應(yīng)土地支撐房地產(chǎn)投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿?。深圳其?shí)也想進(jìn)行這場游戲,，但苦于手中無地?！彼味”硎?。

深圳面積不足2000平方公里，其中一半劃入基本生態(tài)控制線內(nèi),，剩余一半可用于開發(fā)建設(shè),，不足1000平方公里,。其中又有近30％的土地，也就是270平方公里被劃入工業(yè)區(qū)塊線,，只能用于發(fā)展工業(yè),。真正留給包括住宅在內(nèi)的城市建設(shè)用地僅有700余平方公里，已經(jīng)基本被開發(fā)殆盡,。

深圳人口與廣州接近，但是市域面積只有廣州的四分之一,。以2019年為例,，該市全年計(jì)劃供應(yīng)1100公頃建設(shè)用地，其中居住用地只占14％,，產(chǎn)業(yè)及商業(yè)用地占32％,，且絕大部分居住用地要靠城市更新來完成。

宋丁告訴記者,，近年深圳政府能夠供應(yīng)的“凈地”可能只有十幾平方公里,，并且散落在各區(qū)，存量最多的坪山區(qū)可能也僅有8~10平方公里,。這意味深圳不可能像其他城市那樣大手筆供地,，也使得深圳對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)的依賴較小，必須押注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì),。利用有限的空間,，一方面通過提高容積率，如現(xiàn)在推行“工業(yè)上樓”提高產(chǎn)業(yè)用地效率,；另一方面就是依靠更多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長,。當(dāng)一些城市因?yàn)榇舜畏康禺a(chǎn)下行谷底被“套牢”之時(shí)，深圳受此拖累較少,。

但是,，這確實(shí)造成深圳住宅用地出讓較少，特別是在2020年之前,，最少的一年僅出讓一塊宅地,，平時(shí)每年出讓宅地?cái)?shù)量也不會(huì)超過五塊。因此造成人地錯(cuò)配,，人口持續(xù)增長,，但住宅供應(yīng)難以跟上?！懊耖g一直在呼吁深圳擴(kuò)容,，但實(shí)際上深圳過去較長時(shí)間通過住房需求外溢的方式解決人地錯(cuò)配問題，惠州,、東莞承接了大量深圳的外溢需求,，東莞一些毗鄰深圳區(qū)域的房價(jià)甚至高于東莞主城區(qū)。”宋丁說,。

需求外溢之余,，深圳也希望更多挖掘內(nèi)部增量，一方面是依靠城市更新增加住宅供應(yīng),，另一方面便是通過二手房市場,。“其實(shí)深圳二手房源數(shù)量很少,，此前深圳不足200萬套,，有限的供應(yīng)成為推高深圳房價(jià)的源頭?！彼味≌f,，供需錯(cuò)配帶來的另一個(gè)結(jié)果是深圳住宅容積率不斷提升，10年前深圳住宅多為32層,，此后逐漸增加至45層,、60層以上，甚至75層,，只能通過不斷增加的容積率解決供應(yīng)不足的問題,。

深圳一直沒有解決土地供應(yīng)的瓶頸，直到2020年之后,，深圳每年利用土地整備的項(xiàng)目,，以及釋放各類主體持有的閑置土地，每年供應(yīng)近30塊土地,，其中便有為住宅用地“補(bǔ)課”的考慮,。

土地供應(yīng)不足也制約著深圳保障房發(fā)展。2018年提出“二次房改”前,，深圳每年4萬套左右的住宅供應(yīng)基本以商品房為主,，保障房往往只有幾千套，而且保障性住房籌建一直存在一個(gè)現(xiàn)象,，即無法完成年初承諾的籌建數(shù)量,。

深圳市原副市長張思平曾撰文稱，2005年~2015年,，深圳保障房與商品房建設(shè)規(guī)模的比例大體為1：9,，即商品房建設(shè)占深圳住房建設(shè)總規(guī)模的90％，保障房只有10％,。

而按照廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉的統(tǒng)計(jì),，深圳“十一五”（2006~2010年）、“十二五”（2011~2015年）曾分別計(jì)劃建設(shè)保障房17萬套,、24萬套,，但最終均未達(dá)成,，“十一五”“十二五”保障房的竣工量僅為兩萬套、10.2萬套,。其根源便是在劃分有限的土地資源時(shí),，沒有將供地大規(guī)模留給保障房。

因此在宋丁看來,，相比于保障房的具體模式,、供應(yīng)數(shù)量與占比等，深圳“二次房改”最重要的意義在于將保障性住房明確為未來住房供應(yīng)的主體,，這意味著包括土地在內(nèi)各類資源的傾斜,。

2018年，深圳曾定下2035年籌建100萬套保障房的目標(biāo),，不過這一目標(biāo)達(dá)成的時(shí)間目前已經(jīng)提前至2027年?！耙?yàn)榘凑赵?jì)劃已經(jīng)不足以滿足需求,，必須加大籌建數(shù)量、縮短籌建時(shí)間,?！彼味≌f。

深圳市住房建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，2021~2027年全市將累計(jì)新增建設(shè)籌集保障性住房100萬套（間）,，覆蓋約350萬~400萬人。預(yù)計(jì)到2035年,，保障性住房覆蓋人群將達(dá)到約500萬人,，約占全市常住人口的26％。短期內(nèi)深圳保障房的籌建不斷“加碼”,，但問題是,，深圳如何發(fā)掘增量？

深圳龍華區(qū)公租房項(xiàng)目龍悅居小區(qū)內(nèi)的住戶,。圖/視覺中國

何處尋增量,？

在2022年發(fā)布的住房十四五規(guī)劃中，深圳提出建設(shè)籌集住房89萬套（間）,，包括商品房35萬套,、保障性住房54萬套（間）。近期,，深圳調(diào)整了保障性住房目標(biāo),，從原先的54萬套（間）調(diào)整為不少于74萬套（間），增加的20萬套（間）均為保障性租賃住房,。

這一規(guī)劃目標(biāo)分解到2023年的任務(wù)是,，建設(shè)籌集保障性住房18.5萬套（間）,，其中：公租房1萬套（間）、保障性租賃住房16萬套（間）,、共有產(chǎn)權(quán)房1.5萬套,。

在深圳新版住房保障體系中，保租房占據(jù)最為重要的位置,。宋丁告訴記者,，“保租房籌建需要策略，因?yàn)樾陆ㄊ苤朴谕恋毓?yīng)并不現(xiàn)實(shí),?！?/p>

深圳光明區(qū)的長圳公共住房項(xiàng)目。圖/視覺中國

深圳找到的一條重要途徑是城中村改造,。廣東省公寓協(xié)會(huì)會(huì)長劉昕告訴《中國新聞周刊》，2023年中央提出推動(dòng)新一輪城中村改造,，其實(shí)重點(diǎn)便是在大灣區(qū),，因?yàn)椴煌诒本⑸虾Ｒ呀?jīng)將大量土地收儲(chǔ),，廣州,、深圳因歷史遺留問題仍有大面積城中村。

深圳近2000萬人中有1200萬人居住在租賃住房中,，其中八九百萬人居住在城中村,，意味著深圳人口的近一半居住在城中村，而深圳擁有正規(guī)商品房的人不到總?cè)丝诘?0％,，與北上廣動(dòng)輒百分之六七十的住房自有率無法相比,。

但對(duì)于將城中村改造為保租房的必要性存在爭議，外界認(rèn)為城中村房源本就是“天然的保障房”,。

今年年中,，深圳白芒村的“統(tǒng)租事件”引發(fā)大量關(guān)注?！敖y(tǒng)租”的本質(zhì)便是為了提升白芒村的居住品質(zhì),，同時(shí)也為了籌集保租房，南山區(qū)國資委直屬的深圳市深匯通投資控股有限公司（下稱“深匯通”）號(hào)召白芒村業(yè)主將房屋統(tǒng)一租給深匯通,，深匯通將房屋改造之后再對(duì)外出租,，而其中一部分改造完成的房源會(huì)納入保租房范疇，但是遭遇租客抵制,。

宋丁解釋稱,，考慮到現(xiàn)有城中村環(huán)境與配套較差,，一些初到深圳的群體可能不愿租住，從而導(dǎo)致這些人離開深圳,。另外租賃人口其實(shí)最為關(guān)注房租,、水電費(fèi)用的收取，國企取代原本的“二房東”或村民運(yùn)營城中村房源,，可以更好地穩(wěn)定租金漲幅,。“城中村改造有其必要性,，白芒村統(tǒng)租的方向是對(duì)的,，只是操之過急。短期內(nèi)讓5萬余名租客全部搬離,，面臨尋找新住所,、孩子上學(xué)等一系列問題?！?/p>

城中村改造主要分為兩種模式,，一種是由開發(fā)商以市場化的方式推進(jìn),，但因?yàn)楦甙旱牟疬w成本，這種模式顯然難以為繼,，推進(jìn)速度較慢,，而且較高的成本也使其難以作為保障房運(yùn)營。另外一種方式主要由國有企業(yè)介入,，進(jìn)行綜合整治,，修建配套設(shè)施，對(duì)少量房屋拆除重建,，這是未來城中村改造的主要路線,。

深圳近年來逐漸轉(zhuǎn)向第二種城中村改造模式。2019年,，《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》對(duì)外發(fā)布,，劃定了全市城中村綜合整治分區(qū)范圍，其中福田,、羅湖和南山綜合整治分區(qū)劃定比例不低于75％,，其余各區(qū)不低于54％，規(guī)定綜合整治分區(qū)內(nèi)的城中村不得拆除重建,，同時(shí)由各區(qū)政府直接投資對(duì)納入綜合整治的城中村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造,。

此后，城中村的一個(gè)重要方向便是規(guī)?；赓U,。

當(dāng)時(shí)比較大規(guī)模推進(jìn)的是萬科的“萬村計(jì)劃”,，通常簽約城中村20％左右的房子，提高每間房子的標(biāo)準(zhǔn),，再配置電器等設(shè)施,。改造之后，出租給白領(lǐng)群體,、高收入的藍(lán)領(lǐng)群體,，租金當(dāng)然會(huì)適當(dāng)增加。但是會(huì)引發(fā)剩余80％房源業(yè)主自發(fā)進(jìn)行改造,，這就間接抬高了整個(gè)村的租金,，導(dǎo)致類似的計(jì)劃被叫停。

宋丁認(rèn)為,，政府希望將城中村房源改造為品質(zhì)更好的租賃住房,，但是交由房企以市場化的方式推進(jìn)，自然會(huì)將改造成本體現(xiàn)于租金上漲,，但是中低收入群體對(duì)于租金又極為敏感,，“租金相比于居住環(huán)境會(huì)放在第一位考慮，導(dǎo)致萬科的‘萬村計(jì)劃’最終夭折,?！?/p>

誰來進(jìn)行改造至關(guān)重要，讓村民主動(dòng)將城中村房源“納?！比鄙賱?dòng)力,，而鑒于市場化主體的逐利性，必須以國企,，或是國企與民企的聯(lián)合體介入改造,。宋丁告訴記者，目前深圳的策略是在盡量短的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)城中村改造全覆蓋,，也就是不要一個(gè)城中村只改一半,，另一半不動(dòng)。

宋丁曾對(duì)深圳城中村改造保租房較為成功的元芬村案例進(jìn)行調(diào)研,。他告訴記者,，“國企會(huì)逐步租下城中村房源，如深圳元芬村房源便是國企持有40％,，二房東持有40％,，村民自持20％，未來國企持有的房源比例還會(huì)上升,。而且往往會(huì)付給原住村民更高的房租,，甚至是原有租客房租的一倍，因此在原住村民處一般不會(huì)遇到阻力,。即使是在今年的白芒村統(tǒng)租爭議中,，幾乎沒有原住村民反對(duì)的聲音,，更大的阻力來自于‘二房東’，因?yàn)榻y(tǒng)租直接傷害其利益,?！?/p>

當(dāng)國企以更高租金租下城中村房源，再進(jìn)行改造,，如何在確保租金相對(duì)較低,，且漲幅受限的情況下盡量實(shí)現(xiàn)收支平衡？

宋丁告訴記者,，國企依然有降低成本,、增加利潤的空間。比如重新進(jìn)行空間布局,，將單間房屋面積變小,，普遍縮小幾平方米至十平方米，從而可以改造出更多房間,。再比如可以通過“地內(nèi)損失地外補(bǔ)”的方式,，政府會(huì)將城中村配套服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營也交給負(fù)責(zé)改造的國有企業(yè)，類似香港地鐵用物業(yè)租賃的收入填補(bǔ)地鐵運(yùn)營的虧損,。從元芬村的案例來看,，國企基本可以達(dá)到收支平衡，甚至微利的狀態(tài),。

中央財(cái)政也進(jìn)行了部分支持,。2022年年底，財(cái)政部發(fā)文支持深圳在財(cái)政政策體系與管理體制方面探索創(chuàng)新,，提及了中央財(cái)政加大推動(dòng)深圳住房供需問題解決的支持力度。元芬新村規(guī)?；赓U住房改造項(xiàng)目便納入中央財(cái)政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)資金補(bǔ)助范疇,，獲得補(bǔ)助資金2334.8萬元。

今年,，深圳計(jì)劃通過規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升城中村，籌集5.2萬套（間）保障房,，占全市年度計(jì)劃建設(shè)籌集保障性住房18.5萬套（間）的近三成,。

在深圳有限的城市空間中，城中村房源改造甚至被受訪者認(rèn)為是較低成本供應(yīng)保障房為數(shù)不多的選擇,。

發(fā)于2023.12.25總第1122期《中國新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：100萬套：一座超大城市的雄心與挑戰(zhàn)

記者：陳惟杉

編輯：閔杰