隨著防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險工作的持續(xù)推進(jìn),,各地化債工作進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期。2024年10月12日,,財政部部長藍(lán)佛安在國新辦新聞發(fā)布會上宣布近期將推出四大財政增量政策,,其中包括“一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù),大力支持地方化解債務(wù)風(fēng)險”,,引起市場對新一輪大規(guī)模債務(wù)置換的期待,。歷史上經(jīng)歷過四輪債務(wù)置換,每一輪都有其背景和意義,。
第一輪(2015-2018年):2014年修訂的《預(yù)算法》賦予地方政府舉債的權(quán)力,,且規(guī)定舉債的唯一方式是發(fā)行地方政府債券。通過發(fā)行債券置換非債券形式的存量政府債務(wù),。2015-2018年,地方政府累計發(fā)行12.2萬億元置換債券,。截至2018年末,,非政府債券形式的政府債務(wù)僅剩3151億元,。此輪置換的債務(wù)之前已納入政府債務(wù)管理,不屬于隱性債務(wù),,僅是將非債券形式的地方債務(wù)轉(zhuǎn)化為債券形式,。
第二輪(2019年-2021年9月):建制縣化債試點(diǎn)。2017年7月官方首次提出“隱性債務(wù)”的概念,,并于2018年底開啟隱性債務(wù)化解工作,。2019年7個省份共發(fā)行置換債券1907.9億元,除江蘇外,,貴州,、湖南、內(nèi)蒙古,、云南,、遼寧、甘肅6個省份被納入建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn),。2020年12月-2021年9月,,建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)擴(kuò)圍,26個省份合計發(fā)行6278億元特殊再融資債券,。自2020年12月以來,,特殊再融資債券開始發(fā)行,接替置換債券成為化解隱性債務(wù)的重要手段,。
第三輪(2021年10月-2022年6月):北上廣全域無隱性債務(wù)試點(diǎn),。北京、廣東和上海分別發(fā)行3252.3,、1134.8和654.8億元特殊再融資債券,,合計發(fā)行規(guī)模達(dá)到5041.8億元。其中,,廣東,、北京分別是全國首個和第二個公開宣布隱性債務(wù)清零的省份;上海尚未對外公開表明是否完成隱性債務(wù)清零任務(wù),。
正在進(jìn)行的第四輪債務(wù)置換(2023年10月以來-今):2023年10月以來,,各地合計發(fā)行特殊再融資債券超1.5萬億元。2023年7月24日,,中共中央政治局會議提出“一攬子化債方案”后,,特殊再融資債券超預(yù)期發(fā)行,助力地方隱性債務(wù)顯性化,。截至2024年10月23日,,全國28個省份累計發(fā)行特殊再融資債券15277.3億元。從時間上看,主要集中于2023年4季度,,累計發(fā)行特殊再融資債券規(guī)模達(dá)到13885億元,,2024年以來發(fā)行節(jié)奏有所放緩。分省份來看,,貴州,、天津、云南,、湖南,、內(nèi)蒙古、遼寧獲得特殊再融資債券的支持力度較大,,累計發(fā)行規(guī)模均超千億元,。此輪特殊再融資債券額度主要向債務(wù)壓力較大的省份傾斜,助力地方政府優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),、降低付息成本,,防范化解地方債務(wù)流動性風(fēng)險。
當(dāng)前有必要通過新一輪大規(guī)模債務(wù)置換,,優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu),、降低債務(wù)付息壓力,推動地方政府工作重心逐步從化債化險轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)上來,,從應(yīng)急狀態(tài)回歸正常狀態(tài),。在當(dāng)前防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的大背景下,地方政府面臨著諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn),。房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期,,房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入等收入來源受到較大影響,,地方財政收支缺口擴(kuò)大,,地方債務(wù)還本付息難度加大。同時在化債政策要求下,,地方政府主要精力在于壓降債務(wù)規(guī)模,,發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性受到影響。
特殊再融資債券和特殊新增專項(xiàng)債券均受限于地方債券限額,,有必要通過提升債務(wù)限額進(jìn)行大規(guī)模存量隱性債務(wù)置換,。無論是特殊再融資債券,還是特殊新增專項(xiàng)債券,,其本質(zhì)均是以標(biāo)準(zhǔn)的地方政府債券置換銀行貸款等隱性債務(wù),,其發(fā)行規(guī)模受限于地方債務(wù)限額。截至2024年10月23日,,地方政府債務(wù)余額為44.9萬億元,,限額為46.8萬億元,,意味著當(dāng)前債務(wù)置換的最大空間僅剩19351億元,考慮到當(dāng)年還有1697億元的新增地方債券尚未發(fā)行,,實(shí)際結(jié)存限額僅為17654億元,,有必要通過提高債務(wù)限額打開債務(wù)置換的空間。就具體形式而言,,可延續(xù)當(dāng)前特殊再融資債券和特殊新增專項(xiàng)債券的形式,也可重啟置換債券的發(fā)行,,后者更加規(guī)范,、也更符合債券實(shí)際用途。
對于地方政府而言,,發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)有利于實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化,,優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu),減輕付息壓力,。更為重要的是,,通過債務(wù)置換釋放出的財政空間,地方政府能更靈活地調(diào)配資源,,支持關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展,,如教育、醫(yī)療,、環(huán)保等,,從而增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力和社會福祉;有利于地方政府更好落實(shí)減稅降費(fèi),,部分地區(qū)“亂罰款亂收費(fèi)”等現(xiàn)象將明顯緩解乃至杜絕,,有利于改善營商環(huán)境。
對于城投公司而言,,債務(wù)置換有助于城投公司剝離歷史債務(wù)包袱,,輕裝上陣,為城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),。
前四輪債務(wù)置換的啟示及未來化債理念的再思考包括:
防范化解債務(wù)風(fēng)險并不意味著簡單縮減債務(wù)規(guī)模本身,,而是化解風(fēng)險。通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),、降低融資成本,、延長債務(wù)期限等方式能夠降低風(fēng)險。地方政府在維持必要融資規(guī)模的同時,,必須加強(qiáng)對債務(wù)流動性風(fēng)險的管理,,避免債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。
堅(jiān)持在發(fā)展中化債,,而非化債中發(fā)展,,避免剛性化債引發(fā)的可能收縮效應(yīng),,以時間換空間。簡單看債務(wù)到期時間集中,,容易得出債務(wù)風(fēng)險大的結(jié)論,,但延長債務(wù)到期時間,聚精會神謀發(fā)展,,債務(wù)風(fēng)險將逐步下降,。
不必過于恐懼地方債務(wù)規(guī)模,從地方政府視角看債務(wù)規(guī)模很大,、風(fēng)險很大,,但從全國視角看,由于中央政府杠桿率偏低,、中央舉債空間大,,中國政府負(fù)債率低于國際主要經(jīng)濟(jì)體水平,而且我國債務(wù)主要是內(nèi)債,,風(fēng)險低,。
隱性債務(wù)顯性化后更加公開透明,本身就是降低風(fēng)險,,同時有利于監(jiān)管部門更準(zhǔn)確地評估風(fēng)險并采取精準(zhǔn)舉措,;發(fā)行新的政府債券置換原有高成本的隱性債務(wù),降低了付息壓力,。
更多發(fā)揮中央政府的頂層設(shè)計與政策支持作用,。
債務(wù)置換需根據(jù)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行差異化管理,因地制宜,。在債務(wù)置換過程中,,應(yīng)充分考量不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)財政實(shí)力以及債務(wù)風(fēng)險狀況,施行差異化的置換策略,。
拉長債務(wù)到期時間,、降低債務(wù)成本只是治標(biāo)之策,目的在于緩解流動性風(fēng)險,,騰出發(fā)展時間和空間,,關(guān)鍵是能否抓住騰出的戰(zhàn)略時空,核心是提高債務(wù)使用效率,,同步建立起債務(wù)管理和問責(zé)制度的必要保障,。
長期來看,要從根本上解決地方債務(wù)問題,,要從財政體制,、債務(wù)管理和城投轉(zhuǎn)型三個維度出發(fā)抑制地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生。要穩(wěn)定宏觀稅負(fù),、厘清政府與市場邊界,、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任,、對人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并等,建立債務(wù)與資本預(yù)算,,加快城投轉(zhuǎn)型,。
專家:新一輪債務(wù)置換或達(dá)10萬億元一攬子化債方案落地一年有余,地方政府化解存量隱性債務(wù)(下稱“地方化債”)力度繼續(xù)加大,。
2024-10-30 09:07:44專家:新一輪債務(wù)置換或達(dá)10萬億元