文件從中央下發(fā)到省,、市,、縣（區(qū)）,，最終到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員賈佳統(tǒng)計(jì)過(guò),，鎮(zhèn)政府日均接收文件通知有60多份,。

2023年5月，區(qū)委巡察組離開(kāi)后,，賈佳的日常工作增加了一項(xiàng)——打印上級(jí)文件通知,，逐級(jí)找鎮(zhèn)委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng),、業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)批示,。在此之前，上級(jí)文件通知由她所在的鎮(zhèn)黨政辦接收,，通過(guò)政務(wù)APP流轉(zhuǎn)給相關(guān)業(yè)務(wù)部門,。但在巡察組看來(lái)，流程并不合規(guī)矩,，文件處理需逐級(jí)報(bào)批,。如果每份文件通知都等領(lǐng)導(dǎo)批示再開(kāi)展工作，任務(wù)堆得來(lái)不及干,。賈佳只能先在政務(wù)APP把材料流轉(zhuǎn)給業(yè)務(wù)部門,，攢了兩三天，等領(lǐng)導(dǎo)外出開(kāi)會(huì),、調(diào)研走訪回來(lái)后,，“見(jiàn)縫插針”地找他們批示。

在她看來(lái),，省里,、市里布置的許多工作任務(wù),，區(qū)縣不經(jīng)篩選,、拆解直接轉(zhuǎn)發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有的任務(wù)范疇“過(guò)于宏大”,。每次賈佳抱著一堆等待批示的文件走進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)辦公室,，她都感覺(jué)好像給領(lǐng)導(dǎo)增添了負(fù)擔(dān)。她記得,，有一份省里印發(fā)的文件,，寫(xiě)有“此件發(fā)至市級(jí)”字樣，但身處行政體系“神經(jīng)末梢”的她同樣收到了,。

過(guò)度留痕,、濫用排名、多頭填報(bào)等形式主義問(wèn)題,，讓基層干部身上的擔(dān)子愈發(fā)沉重,，他們不得不將大量的精力用于應(yīng)付考核,，實(shí)際工作分身乏術(shù)。2023年12月,，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于防治“指尖上的形式主義”的若干意見(jiàn)》指出,，“指尖上的形式主義”是形式主義問(wèn)題在數(shù)字化背景下的變異翻新，也是加重基層負(fù)擔(dān)的主要表現(xiàn)之一,。2024年8月,，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》,，首次以黨內(nèi)法規(guī)形式制定出臺(tái)為基層減負(fù)的制度規(guī)范,。

有基層干部受訪時(shí)稱，整治形式主義也要防止出現(xiàn)新的形式主義,。

賈佳是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“筆桿子”,，常常陷入無(wú)盡的表格填寫(xiě)和報(bào)告撰寫(xiě)中。市里布置過(guò)一項(xiàng)關(guān)于“法治建設(shè)”的書(shū)面任務(wù),，經(jīng)層層轉(zhuǎn)發(fā)到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn),。但“法治建設(shè)”主要涉及市、區(qū)兩級(jí)法院的具體工作,，她一時(shí)無(wú)從下手,，只能照搬硬套一些普法宣傳的資料。有些報(bào)告本應(yīng)由上級(jí)政府部門產(chǎn)出,，但上級(jí)部門卻要求各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門也寫(xiě)一份,，以期提供不一樣的視角。這類報(bào)告即使逾期上交,，上級(jí)部門也很少催促,。

此外，2024年區(qū)里先后要求填報(bào)“村居歷史遺留問(wèn)題”,、“村居對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)情況”等表格,，但對(duì)于如何解決問(wèn)題，上級(jí)政府沒(méi)有提供任何支持,。她提到“村居對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)情況”,，有外出學(xué)習(xí)考察的必要性，但區(qū)里只給了兩天時(shí)間填報(bào),，也沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支持,，她只能在網(wǎng)絡(luò)上搜集外省市“明星村”的資料，報(bào)送“對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)”計(jì)劃,，其實(shí)兩地實(shí)際情況有差異,，很難復(fù)刻。

王晶考上南方某省的選調(diào)生,，駐村期間意識(shí)到,，在一些攻堅(jiān)任務(wù)面前,，上級(jí)部門似乎扮演“拉拉隊(duì)”的角色，只負(fù)責(zé)喊“加油”,，基層“吭哧地”負(fù)重前行,。以醫(yī)療保險(xiǎn)參保征繳工作為例，她所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將每年9月設(shè)定為“全民參保攻堅(jiān)月”,。村干部需每日上報(bào)本村已繳納醫(yī)保費(fèi)用的人數(shù),。2022年，她所在省份的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保個(gè)人繳費(fèi)不低于320元,。有人想秋收回款再繳費(fèi),，有人想等丈夫過(guò)年回家再拿主意。即使每天數(shù)據(jù)沒(méi)有變化,，也要重復(fù)上報(bào),。為了讓數(shù)據(jù)更好看，村干部,、駐村干部周末去群眾家里做動(dòng)員工作,。村支書(shū)甚至為困難村民和暫無(wú)繳費(fèi)意愿的親友墊付了幾千元錢。

王晶覺(jué)得,，基層干部像在參加一場(chǎng)沒(méi)有終點(diǎn)的馬拉松比賽,。如果不設(shè)置“攻堅(jiān)月”，而是按照醫(yī)保繳費(fèi)常規(guī)的窗口期推進(jìn)工作,，村干部壓力可能會(huì)小一些,。為推進(jìn)醫(yī)保繳費(fèi)工作，鎮(zhèn)政府還多次召集村干部,、駐村干部開(kāi)工作推進(jìn)會(huì),。但在王晶看來(lái)，重復(fù)講貫徹落實(shí)一件事的重要性,，不如把好的工作方法,、經(jīng)驗(yàn)傳授給大家。

蔣雯把自己比作一塊磚,，哪里需要哪里搬,。她所在的內(nèi)貿(mào)科主要負(fù)責(zé)制定全市商貿(mào)發(fā)展規(guī)劃,、政策,，擬訂流通領(lǐng)域消費(fèi)促進(jìn)。但處理12345投訴,、創(chuàng)建文明城市期間維護(hù)市容市貌秩序,、森林防火期執(zhí)勤、每月為各部門調(diào)取全區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)等都成了她的分內(nèi)之事,。每月中旬,，蔣雯最常做數(shù)字填空題,。她要把區(qū)統(tǒng)計(jì)局反饋的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)粘貼到多個(gè)部門的工作匯報(bào)材料中。蔣雯感到疑惑,，政府內(nèi)部為何沒(méi)有建立共享數(shù)據(jù)庫(kù),？在這種情況下，基層干部就像化身上級(jí)部門的拐杖,，隨時(shí)響應(yīng)流程化的需求,。

浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授趙玉林認(rèn)為，交數(shù)據(jù)等于交權(quán)力,，職能部門將可能存在歷史遺留問(wèn)題的臺(tái)賬交出去,，近乎裸奔迎接考核，也存在泄密風(fēng)險(xiǎn),，這是建立共享數(shù)據(jù)庫(kù)的困難之處,。

流程化、形式化還體現(xiàn)在值班制度中,。該制度是為了應(yīng)對(duì)處置山火,、洪澇等緊急突發(fā)情況，加強(qiáng)應(yīng)急信息報(bào)送設(shè)置的重要制度,。但在實(shí)際工作中,，上級(jí)的考核重點(diǎn)放在電話查崗、實(shí)地查崗,，而非干部的險(xiǎn)情處置能力上,。疫情期間，鎮(zhèn)政府值班的領(lǐng)導(dǎo)到衛(wèi)生院督導(dǎo)工作,，另外兩名值班同事臨時(shí)外出處理交通事故,，值班室只有兩名同事留守。紀(jì)委節(jié)日查崗發(fā)現(xiàn)值班人員不齊后,，對(duì)他們說(shuō)以后值班人員留在值班室,，突發(fā)情況讓對(duì)應(yīng)辦公室的人回來(lái)處理。賈佳和同事不解,，在她看來(lái)值班人員在崗就是為了處理突發(fā)情況,。有時(shí)，上級(jí)電話查崗,，一旦發(fā)現(xiàn)值班干部將辦公室座機(jī)呼叫轉(zhuǎn)移到手機(jī)上接聽(tīng),，對(duì)方還會(huì)要求干部立刻用辦公室座機(jī)回?fù)埽@使得值班干部不但要為應(yīng)急響應(yīng)繃緊神經(jīng),，更要為隨時(shí)打來(lái)的查崗電話留專人處理,，造成行政資源浪費(fèi)。

對(duì)于整治形式主義,，有受訪的基層干部表示擔(dān)心,，一多半的形式主義事務(wù)是由上級(jí)部門以屬地責(zé)任的名義要求基層干部協(xié)助,，或者直接攤派下來(lái)的。拒絕形式主義工作,，一定程度上意味著拒絕上級(jí),。

突擊迎檢是基層的日常重點(diǎn)工作。每年11月中旬到次年1月,，是各地國(guó)檢密集開(kāi)展的階段,。每一次迎檢，對(duì)于基層干部而言,，既可能是機(jī)會(huì),，也可能被一票否決。2021年,，當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)工作是防返貧監(jiān)測(cè)幫扶,。從6、7月開(kāi)始做迎檢準(zhǔn)備工作,。國(guó)檢之前,，從9月份開(kāi)始，各地先后有縣檢,、市檢,、省檢以及省際交叉互檢等檢查。7月初,，為迎接鄉(xiāng)村振興國(guó)檢工作,，駐村干部多次走訪全村幾十戶脫貧戶和近10戶重點(diǎn)防返貧的監(jiān)測(cè)戶。統(tǒng)計(jì)測(cè)算其家庭經(jīng)營(yíng)收入,、工資收入及財(cái)產(chǎn)收入情況,。

當(dāng)?shù)乜己艘竺撠殤羧司晔杖氩坏陀?萬(wàn)元，且家庭年收入增速達(dá)20%,。但對(duì)于脫貧戶較多,，公益性崗位不足的村子來(lái)說(shuō)，全體達(dá)標(biāo)不是一件容易的事,。有村民家中因事故,、重疾等原因，當(dāng)年收入嚴(yán)重下滑,。為此,，駐村干部將脫貧戶家里的耕地收入、雞鴨收入,、家庭成員外出打工收入經(jīng)過(guò)多輪推算,、美化,，最終形成匯報(bào)材料,。此外,，上級(jí)政府也會(huì)要求周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)支援重點(diǎn)抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧戶排查工作。

其他類似的考核還有創(chuàng)建全國(guó)文明城市,、創(chuàng)建全國(guó)文明城區(qū),、創(chuàng)建全國(guó)文明村鎮(zhèn)等。中部某省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員唐強(qiáng)印象最深的是,，兩三年前,，他所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)參評(píng)創(chuàng)建全國(guó)文明村鎮(zhèn)。國(guó)檢之前,，省,、市、區(qū)各級(jí)政府都會(huì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促檢查,、暗查暗訪,。一天下午，他們接到小道消息,，得知省里將下來(lái)暗查暗訪,，全體基層干部當(dāng)晚6點(diǎn)下班后，帶上清潔工具,，到可能被抽查到的社區(qū)做衛(wèi)生清潔,、規(guī)范電動(dòng)車擺放、連夜鏟除老舊小區(qū)居民樓小廣告,，突擊式忙碌到凌晨?jī)牲c(diǎn),。有居民不滿他們擾民，冷嘲熱諷道天天搞形式主義,、多干點(diǎn)有用的事情,。

此外，老舊小區(qū)停車位不足,，車輛亂停亂放,。迎檢期間，有時(shí)基層干部墊付幾日的停車費(fèi),，要求居民到小區(qū)外找停車位,。暗查暗訪規(guī)定要求不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào),、不用陪同和接待,。有基層干部為此化身社區(qū)居民，在小區(qū)內(nèi)蹲守放風(fēng),?？吹缴霞?jí)部門車輛、人員進(jìn)入小區(qū)，提前通知配合度高的居民下樓遛彎,。

考上公務(wù)員之前,，蔣雯沒(méi)想過(guò)創(chuàng)建全國(guó)文明城市和自己關(guān)系如此密切。她所在的轄區(qū)內(nèi)推行街長(zhǎng)制度,，要求區(qū)商務(wù)局,、區(qū)統(tǒng)計(jì)局、區(qū)醫(yī)療保障局等區(qū)級(jí)行政單位分別負(fù)責(zé)一條核心街道的治理工作,。以商務(wù)局負(fù)責(zé)的街道為例,，商務(wù)局所有科室每周輪流執(zhí)勤，工作人員穿上志愿者的藍(lán)色馬甲,，上下午各一個(gè)小時(shí),，去街道進(jìn)行除雪、清潔,、規(guī)范電動(dòng)車擺放,、勸離違規(guī)停車、提醒商家不能在店鋪門口堆放貨物或擺放垃圾桶等工作,。

迎檢給基層帶來(lái)的壓力,，有時(shí)甚至超越了本職工作。華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授徐剛長(zhǎng)期研究基層治理,，他認(rèn)為,，基層干部如履薄冰的迎檢現(xiàn)狀，和橫向評(píng)比加劇了內(nèi)卷有關(guān),。每個(gè)地方的政治資源和條件不同,，薄弱地區(qū)的財(cái)力、物力,、人力或許達(dá)不到全國(guó)性的評(píng)比活動(dòng)要求,，逞能去做，結(jié)果只能是虛假填報(bào),、勞民傷財(cái),。考核評(píng)比是殘酷的,，即使所有部門的工作都達(dá)到90分以上,，也有第一名和倒數(shù)第一名。

近年來(lái),，整治形式主義是各級(jí)政府政治建設(shè)的重要任務(wù),。2024年2月，楊華在中部地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn),，省委組織部門布置了專項(xiàng)任務(wù)為基層減負(fù)問(wèn)題,，要求各級(jí)單位自查自糾形式主義事項(xiàng),、減負(fù)事項(xiàng)并上報(bào)。據(jù)楊華觀察,，在該省的減負(fù)舉措中,，取消村干部坐班制已經(jīng)取得初步成效。訪談時(shí),，村干部告訴他,，村干部值班制取代了坐班制,，把干部從瑣碎的行政工作中解放出來(lái),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少布置統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集、入戶調(diào)研拍照打卡等任務(wù),。

但不容忽視的是,，上級(jí)部門普遍將整治形式主義打包成一項(xiàng)專項(xiàng)任務(wù)甩給基層，導(dǎo)致基層自己上報(bào)問(wèn)題,，自己解決問(wèn)題,，基層為此可能不敢提真問(wèn)題，或者是自己沒(méi)有能力解決的問(wèn)題,。賈佳告訴澎湃新聞,，從2022年起，上級(jí)部門就要求解散清退僵尸群,，定期填寫(xiě)某某部門無(wú)效群主清理表,，并把工作群總數(shù)控制在2個(gè)以下。但在她如實(shí)填寫(xiě)有兩個(gè)工作群時(shí),，領(lǐng)導(dǎo)要求她改填0,，避免成為負(fù)面典型。

蔣雯也收到了解散僵尸群的通知,。為控制工作群數(shù)量,，她不得不解散一些群，又重建一些群,。商務(wù)局外聯(lián)事項(xiàng)較多,，設(shè)有區(qū)里、鎮(zhèn)街考核群,、公平競(jìng)爭(zhēng)群等,。有的群一年只用幾次，但每年都要用,，解散群反而增加了工作成本,。在趙玉林看來(lái)，一刀切的減負(fù)方式不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn),，沒(méi)有充分考慮職能部門工作性質(zhì)的不同,、基層的真實(shí)需要大領(lǐng)導(dǎo)在群里，小領(lǐng)導(dǎo)怎么給下屬布置任務(wù)？

唐強(qiáng)則表示,，僵尸群躺在通訊錄中,，解散與否都對(duì)他們的工作影響不大，只是對(duì)上級(jí)部門展示整治形式主義的成效有幫助,。論文《壓力型體制下基層減負(fù)政策執(zhí)行困境與優(yōu)化路徑》中提到,，自2019年基層減負(fù)政策實(shí)施以來(lái)，各地出現(xiàn)許多共性問(wèn)題,。為了完成基層減負(fù)績(jī)效考核,，基層注重處處留痕，向上級(jí)展示減負(fù)成效,，增加基層工作量,，出現(xiàn)了名義上的減負(fù)。

與此同時(shí),，涉及上級(jí)部門的真問(wèn)題,，如頻繁迎檢、工作任務(wù)攤派,、多次召開(kāi)整治形式主義工作動(dòng)員會(huì),、文件不經(jīng)篩選，擊鼓傳花式流轉(zhuǎn),，身處基層一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻又不敢填寫(xiě),。唐強(qiáng)提到，他所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新建小區(qū),，如在三年保質(zhì)期內(nèi)出現(xiàn)滲漏問(wèn)題,，應(yīng)由開(kāi)發(fā)商和負(fù)責(zé)項(xiàng)目驗(yàn)收的區(qū)住建局解決。但有居民投訴后,，區(qū)住建局退回工單,，任務(wù)就可能落到村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室，因?yàn)閷俚刎?zé)任,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門變相承擔(dān)了上級(jí)部門的本職工作,。

《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》中明確提出，要規(guī)范明晰基層權(quán)責(zé),，建立健全職責(zé)清單,。賈佳了解，2024年11月,，區(qū)里成立了履職清單領(lǐng)導(dǎo)小組,，各鎮(zhèn)相繼成立領(lǐng)導(dǎo)小組。在工作動(dòng)員會(huì)議上,，指導(dǎo)基層整理履職清單,。履職清單要求各部門逐條列出基本履職事項(xiàng),、配合履職事項(xiàng)等。但有受訪的基層干部表示,，配合履職涉及的工作范圍較大,，基層干部要配合到什么程度，沒(méi)有清晰的邊界,。

趙玉林長(zhǎng)期關(guān)注基層數(shù)字治理中的形式主義,，據(jù)他觀察，隨著全面推行數(shù)字治理,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾創(chuàng)辦了一批政務(wù)公眾號(hào),，但近期陸續(xù)關(guān)停。趙玉林解釋說(shuō),，關(guān)停主要針對(duì)長(zhǎng)期不更新,、缺乏原創(chuàng)內(nèi)容,、閱讀量低的政務(wù)號(hào),。但由于下級(jí)部門顧慮創(chuàng)新失敗、上級(jí)問(wèn)責(zé),，有的政務(wù)號(hào)交給專業(yè)公司運(yùn)營(yíng),，在粉絲數(shù)量、閱讀量上弄虛作假,。他認(rèn)為,，上級(jí)部門對(duì)成效不佳的工作進(jìn)行清理整治，也需要對(duì)下級(jí)部門的創(chuàng)新失敗多一些容錯(cuò)空間,。監(jiān)管過(guò)嚴(yán),，可能造成干部不敢創(chuàng)新，助長(zhǎng)弄虛作假的風(fēng)氣,。

采訪中,，多名基層干部表示，少點(diǎn)折騰,，就是最有力的減負(fù),。唐強(qiáng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作三年，基層黨組織每月組織一次黨建活動(dòng),。黨員干部要在重陽(yáng)節(jié)去敬老院送溫暖,，兒童節(jié)去幼兒園參加亦師亦友活動(dòng)，并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)照片,、臺(tái)賬等方式記錄在黨建材料中,。有時(shí)，周末鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦一場(chǎng)少兒圍棋大賽,，都要抽調(diào)近百名干部做志愿者,，負(fù)責(zé)安保,、環(huán)衛(wèi)、景區(qū)引導(dǎo)等工作,。而唐強(qiáng)說(shuō),，基層工作往往只是工作報(bào)告中的一行數(shù)字，被一筆帶過(guò),。

我國(guó)不同層級(jí)的政府在縱向間職能,、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一。上級(jí)部門在體系內(nèi)總有下級(jí)部門可以作為抓手,，難免存在責(zé)任推脫給下級(jí)的情況,。在楊華看來(lái)，只有省委工作領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量減少了,，市,、縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量才能隨之減少,。為此,，他建議從省級(jí)層面開(kāi)始取消冗余的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。過(guò)度迎檢擠占基層大量精力,。各級(jí)要統(tǒng)籌督導(dǎo)檢查工作,，每年考核在年終安排一次，不必在微信群通報(bào)短周期排名,，各級(jí)政府盡量不要借調(diào)研名義到基層督促檢查工作,。

徐剛覺(jué)得，形式主義病根在于,，基層干部過(guò)分在意上級(jí)評(píng)價(jià),，而沒(méi)有把公眾滿意度放在核心位置上。他認(rèn)為,，上級(jí)部門應(yīng)該通過(guò)走訪,、座談、問(wèn)卷等方式收集群眾意見(jiàn),，適度調(diào)高公眾滿意率在考核體系中的所占比重,。例如上海市浦東新區(qū)改進(jìn)考核方式方法，從部門考核+年終成績(jī)向群眾評(píng)價(jià)+平時(shí)成績(jī)轉(zhuǎn)變,，建立居（村）組織7+3（群眾評(píng)價(jià)占70%+街鎮(zhèn)評(píng)價(jià)占30%）考核模式,。在楊華看來(lái)，上級(jí)政府有必要精簡(jiǎn)績(jī)效考核體系,，緊抓城市建設(shè),、民生事業(yè)、信訪維穩(wěn),、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重點(diǎn)工作,，對(duì)于一般性的工作任務(wù)不納入黨委政府的綜合考核,，這樣基層能夠集中精力處理優(yōu)先級(jí)靠前的事。