日前,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，同意湖南省撤銷(xiāo)寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級(jí)寧鄉(xiāng)市,。此外,，陜西神木縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)神木市,；浙江玉環(huán)縣撤銷(xiāo),，設(shè)立縣級(jí)玉環(huán)市；河北平泉縣撤銷(xiāo),，設(shè)立縣級(jí)平泉市,；四川隆昌縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)隆昌市,。

這也就是大家常聽(tīng)到的“撤縣設(shè)市”,，雖說(shuō)這個(gè)詞常聽(tīng)到,，但是上一波動(dòng)靜這么大的集中撤縣設(shè)市,，還是20年前的事。

撤縣設(shè)市,，不管字面上叫什么,，管轄區(qū)域沒(méi)變，行政級(jí)別沒(méi)變,，政府部門(mén)機(jī)構(gòu)及人員組成除了名字上換了個(gè)字,，也沒(méi)什么太大變化。那么,，很多地方政府為什么如此努力地想要推進(jìn)縣改市,？對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，縣和市到底有什么區(qū)別,？撤縣設(shè)市能給新市民帶來(lái)什么切實(shí)的好處,？

4地撤縣設(shè)市，有什么規(guī)律,？

從公布情況來(lái)看,，撤縣設(shè)市的最終審批，都是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),、國(guó)家民政部發(fā)文,。

而在此前，他們都要在滿(mǎn)足設(shè)定的條件后,，自行提出申請(qǐng),，依次經(jīng)所在市、省批準(zhǔn)后,，進(jìn)入國(guó)務(wù)院審批流程,。

就在去年,，多家媒體曾公開(kāi)報(bào)道，全國(guó)有165個(gè)縣撤縣設(shè)市申報(bào)材料已報(bào)國(guó)務(wù)院排隊(duì)待審批,。

從這次“放行”情況看,，四地撤縣設(shè)市后，行政區(qū)域均未變動(dòng),，都由所在省直轄,，由所在地級(jí)市代管。批復(fù)文件還專(zhuān)門(mén)提到,，設(shè)市后,，當(dāng)?shù)夭恍陆ㄕ詷翘灭^所，不增加財(cái)政供養(yǎng)人員,，不增加“三公”經(jīng)費(fèi),。

上一波集中撤縣設(shè)市，還是20年前

統(tǒng)計(jì)顯示,，在1994年到1996年,，全國(guó)共有95個(gè)縣改市和1個(gè)新設(shè)縣級(jí)市。改為市之后,，江浙魯?shù)仁〉目h域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展,，每年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據(jù)。截至1998年,，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè),，其中近350個(gè)為縣改市。也就是說(shuō),，有接近15%的縣改為市,。

不過(guò)，縣改市一度引起盲目跟風(fēng),，從而帶來(lái)不少問(wèn)題,。比如說(shuō)，許多地方縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大,，城郊比例失調(diào),，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等“假性城市化”問(wèn)題,。在這種情況下,。1997年，國(guó)務(wù)院暫停了實(shí)施10多年的撤縣改市政策,。此后的將近20年間,，只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū),。

從“縣”到“市”,，一字之差有何不同,？

湖南寧鄉(xiāng)縣改市就能看出一些縣改市的必要性。

寧鄉(xiāng)位于湖南中部,，隸屬省會(huì)長(zhǎng)沙市,，面積2906平方公里，常住總?cè)丝?16.8萬(wàn)人,。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,，2016年寧鄉(xiāng)縣實(shí)現(xiàn)GDP超過(guò)1098億元，比上年增長(zhǎng)11%,。按常住人口計(jì)算,，人均GDP超過(guò)8.7萬(wàn)元，躍居全國(guó)百?gòu)?qiáng)第35位,，中部第3位,。

湖南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所所長(zhǎng)劉茂松認(rèn)為，撤縣設(shè)市,，將對(duì)寧鄉(xiāng)進(jìn)一步提升城市定位,，增強(qiáng)城市功能，拓寬發(fā)展空間等具有重要的戰(zhàn)略意義,。

劉茂松：

歸農(nóng)用地的指標(biāo)會(huì)增加,，市政建設(shè)的幾率,、優(yōu)惠政策,，國(guó)家在一些大型的工業(yè)設(shè)施，服務(wù)設(shè)施的投資（都會(huì)增加）,。

有專(zhuān)家指出“由于城市的發(fā)展是客觀存在,，很多縣城、特大鎮(zhèn)實(shí)際上已經(jīng)是城市,，只是沒(méi)有這名號(hào)而已,。”華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)院城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)系,、中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心教授林拓認(rèn)為,，經(jīng)過(guò)了20年的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多,?？h改市的速度已經(jīng)與城市化的客觀進(jìn)程不匹配。

林拓：

十八大以來(lái),，比較重視全國(guó)統(tǒng)籌性的發(fā)展,，所以設(shè)市已經(jīng)不是在以東部地區(qū)人口要達(dá)到多少才能設(shè)市，這個(gè)是不太合理的,，所以設(shè)市已經(jīng)進(jìn)入到了比較關(guān)鍵的階段了,。

此外,，今年的政府工作報(bào)告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展,，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市,，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。

湖南省社科院城市文化研究中心主任郭丹：

寧鄉(xiāng)撤縣變市,，就是要改變省會(huì)城市一家獨(dú)大的功能,，讓寧鄉(xiāng)分擔(dān)長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)特區(qū)的功能，通過(guò)這樣一個(gè)發(fā)散的功能,，是這樣一個(gè)單個(gè)的長(zhǎng)沙中心逐步的向外擴(kuò)充,。

目前一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)了千億,，已經(jīng)相當(dāng)于一個(gè)地級(jí)市,，但卻還是縣的行政管理體制，這樣的體制已經(jīng)不符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,。有人這樣比喻“就像孩子長(zhǎng)大后還穿著小衣裳一樣,，如果能夠把縣改成市，就可以給他們穿上更合適的衣裳,?！钡滞刂赋霎?dāng)下大城市過(guò)于飽和，小城市又被凍結(jié),，導(dǎo)致很多地區(qū)“發(fā)育”并不理想,。

林拓：

縣轉(zhuǎn)市是社會(huì)發(fā)展的必然階段，否則我們的人口就會(huì)想大城市無(wú)限的集中,，就是導(dǎo)致一些城市房?jī)r(jià)上漲等問(wèn)題等等嗎,，大城市已經(jīng)飽和，小城市還沒(méi)發(fā)展起來(lái),，這是一鐘斷裂,，因?yàn)樗写蟪鞘卸际切〕鞘邪l(fā)展而來(lái)，還有我們城市體系不可能沒(méi)有小城市這個(gè)重要環(huán)節(jié),，凍結(jié)縣轉(zhuǎn)市我們發(fā)現(xiàn)小城市發(fā)育不理想,，所以現(xiàn)在抓緊在進(jìn)行縣改市。

縣改市的標(biāo)準(zhǔn)是什么,？

雖然目前縣改市新的標(biāo)準(zhǔn)還尚未公布,，但是毫無(wú)疑問(wèn)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化比例較高,，城市規(guī)模較大的地方，撤縣設(shè)市的可能性也會(huì)比較大。

林拓：

標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)是人口和經(jīng)濟(jì)水平,，這是一個(gè)基礎(chǔ),，但是標(biāo)準(zhǔn)還不指這些，還有環(huán)境承載力問(wèn)題,、公共服務(wù)的水平,，以及對(duì)教育的要求也很高，這次的標(biāo)準(zhǔn)更多元,、更系統(tǒng)了,。

撤縣設(shè)市到底有啥好處？

既然說(shuō)到撤縣設(shè)市,，那么首先就要來(lái)講講“縣”和“市”,，到底啥區(qū)別？

在中國(guó),，“縣”作為一種行政區(qū)劃,，代表著農(nóng)業(yè)社會(huì)的管理方式。兩千多年來(lái),，國(guó)家一級(jí)行政區(qū),，郡、州,、道,、路、省……一直在變化,，而縣,，除了新設(shè)、合并,、分設(shè)外,，名稱(chēng)不變，轄區(qū)也不大變,。

背后的原因是：縣這種行政區(qū)劃，非常適合管理有大量農(nóng)業(yè)人口的區(qū)域,。中國(guó)長(zhǎng)期處于農(nóng)耕社會(huì),，這是縣這種行政區(qū)劃如此“長(zhǎng)壽”的原因。

“市”就不一樣了,?！笆小钡囊馑季褪鞘袌?chǎng)，有市場(chǎng)的地方,，一定和城市聯(lián)系在一起,。在中國(guó)，“市”作為行政區(qū)劃，發(fā)軔于廣州,，不到100年,。1921年2月15日，《廣州市暫行條例》公布實(shí)施,，廣州市政廳成立,，這是中國(guó)歷史上首次將“市”作為行政區(qū)劃。

市作為行政區(qū)劃,，代表了另一個(gè)方向：城市化,。

“縣”和“市”的區(qū)別很明顯：“市”通常管城市人口所在的區(qū)域；“縣”管農(nóng)村區(qū)域,。

隨著城市化,、城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，“撤縣設(shè)市縣”在上世紀(jì)八九十年代開(kāi)始出現(xiàn),。直到1997年時(shí),，國(guó)務(wù)院“關(guān)閘門(mén)”。

從“縣”到“市”,，一字之差,，管轄區(qū)域沒(méi)變，人口也沒(méi)變,，其實(shí),，背后的差距，何止千里,。

首先是職權(quán),。從全國(guó)范圍來(lái)看，縣歸地級(jí)市直管,，縣級(jí)市則由省政府直管,，地級(jí)市政府只是代管。隸屬層次不一樣,，行政管理權(quán)限就要大一點(diǎn),，優(yōu)惠政策也會(huì)多一點(diǎn)。

其次是定位,?？h一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主,。

再次,，體現(xiàn)在政府部門(mén)設(shè)置和編制確定上，縣一般涉農(nóng)部門(mén)較多,，市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門(mén)設(shè)置為主,。

第四，財(cái)權(quán)不一樣。上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專(zhuān)項(xiàng)扶持資金也有差別,，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域,，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。還有,，市可以開(kāi)征并使用城市維護(hù)建設(shè)稅,，而縣不可。

另外,，也有人認(rèn)為,，市的形象較好，在工商業(yè)發(fā)展方面與城市建設(shè)等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策,，有利于吸引較多外來(lái)資金,，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。

撤縣設(shè)市,，不能只看到“錢(qián)景”

綜合各方面情況看,，盡管以往那些大批“撤縣設(shè)市”的現(xiàn)象再難復(fù)制，但仍將有一部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良好的縣實(shí)現(xiàn)完美變身,。特別是在中央強(qiáng)力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下,，將一些地方經(jīng)濟(jì)中心由縣改市，可以發(fā)揮更好的區(qū)域帶動(dòng)效應(yīng),。

問(wèn)題是,，當(dāng)眾多的縣都趨之若鶩時(shí)，很多事情實(shí)際上已有些變味兒,。20世紀(jì)90年代末中央為何收窄撤縣設(shè)市的口子,？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功,，甚至弄虛作假,，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，從而扭曲了城鎮(zhèn)化的方向與目標(biāo),，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”：一方面,，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，一些地方出現(xiàn)供大于求的“鬼城”,；另一方面,，與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)并沒(méi)能跟上。

在這一過(guò)程中,，尤其需要警惕的是“土地財(cái)政”。一些縣份動(dòng)輒就是“舉全縣之力”撤縣設(shè)市,，政府目光所及之處,，仍是農(nóng)民的土地，是可以通過(guò)土地變現(xiàn)的“錢(qián)景”。不僅沒(méi)有心思發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),、新型產(chǎn)業(yè),、社會(huì)服務(wù)業(yè)等，甚至連基本的城鄉(xiāng)公共服務(wù)也缺乏熱情,。這樣的做法,，依舊是一種以追求GDP為目的的政績(jī)工程，與以人為本的新型城鎮(zhèn)化相去甚遠(yuǎn),。

城市的發(fā)育,、壯大，固然離不開(kāi)行政力量的推動(dòng),，但本質(zhì)上仍是市場(chǎng)配置資源的結(jié)果,。就目前而言，將一些地方經(jīng)濟(jì)中心撤縣設(shè)市,，使其實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)的轉(zhuǎn)化,，從而能夠容納大量農(nóng)村轉(zhuǎn)化人口，是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的,。只是,，這其中需要與時(shí)俱進(jìn)地設(shè)定必要門(mén)檻，民政部原有的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),，有些已經(jīng)過(guò)時(shí),。比如，特別強(qiáng)調(diào)GDP,，強(qiáng)調(diào)非農(nóng)人口占比,，已不適應(yīng)當(dāng)下的情況。

無(wú)論如何,，行政區(qū)劃調(diào)整是一件影響深遠(yuǎn)的大事,，應(yīng)該慮及長(zhǎng)遠(yuǎn)，格外謹(jǐn)慎,，不能動(dòng)不動(dòng)就一窩蜂圍攏而上,，不能“有條件要改、沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要改”,。畢竟,，市也好、縣也好,，所有的努力都應(yīng)該是增進(jìn)民生福祉,，讓老百姓對(duì)未來(lái)有更好的預(yù)期。

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