在兩權分置的制度里,，承包經(jīng)營是農(nóng)民身份獨有的權利，非該集體的機構和個人無權承包經(jīng)營土地,。承包人之外的土地經(jīng)營者沒有權利保障,，土地耕作就會利益短期化，經(jīng)營者傾向利用化肥,、農(nóng)藥等提高產(chǎn)出,，不利于土壤保護和糧食品質(zhì)的提高。這種狀態(tài)也阻礙了農(nóng)業(yè)資本下鄉(xiāng),，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法規(guī)?；焕诩夹g進步和效率提升,。

昌黎縣兩山村的農(nóng)民在采摘釀酒葡萄。 圖/新華社

草案明確農(nóng)地“三權分置”,，將承包經(jīng)營權進一步分置為農(nóng)村集體成員的“承包權”與具體耕作者的“經(jīng)營權”,，擴展了農(nóng)民的權利。農(nóng)民可以將土地“經(jīng)營權”流轉(zhuǎn)獲得地租,。這也保護了耕作者的權利,，讓其有穩(wěn)定經(jīng)營的預期，放心進行長期投資,。長遠來看,，非本集體的經(jīng)營主體可以獲得多個承包人的土地“經(jīng)營權”,，進行規(guī)模化經(jīng)營,，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提升,。

我們還可以看到，現(xiàn)有的農(nóng)地“承包權”設計,，正在從基于農(nóng)民身份的福利配濟轉(zhuǎn)向財產(chǎn)權利保障,。這次的草案明確要維護進城務工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，不得以退出土地“承包權”作為農(nóng)民進城落戶的條件,，由農(nóng)民選擇是否保留土地承包經(jīng)營權,，而不代替農(nóng)民選擇，支持引導其按照國家有關規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權益,，這是顯著的進步,。

十九大報告關于土地承包到期再延長30年的表述，給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心丸”,。這次草案以法律的形式落實報告的精神,，可以說是進一步明確了農(nóng)民承包權益，眼光長遠,。而草案維護進城務工和落戶農(nóng)民的土地承包權益,，則更是考慮到了城鄉(xiāng)人口結構變革相對漫長、農(nóng)民進城務工,、落戶的情況復雜等實際情況,，顯得相當務實，順應時代變革,。

聶日明（上海金融與法律研究院研究員）

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