在兩權分置的制度里，承包經營是農民身份獨有的權利,，非該集體的機構和個人無權承包經營土地,。承包人之外的土地經營者沒有權利保障，土地耕作就會利益短期化,，經營者傾向利用化肥,、農藥等提高產出，不利于土壤保護和糧食品質的提高,。這種狀態(tài)也阻礙了農業(yè)資本下鄉(xiāng),，農業(yè)生產無法規(guī)模化,，不利于技術進步和效率提升,。
昌黎縣兩山村的農民在采摘釀酒葡萄,。 圖/新華社
草案明確農地“三權分置”,，將承包經營權進一步分置為農村集體成員的“承包權”與具體耕作者的“經營權”,，擴展了農民的權利,。農民可以將土地“經營權”流轉獲得地租。這也保護了耕作者的權利,，讓其有穩(wěn)定經營的預期,，放心進行長期投資。長遠來看,，非本集體的經營主體可以獲得多個承包人的土地“經營權”,，進行規(guī)?；洜I，有利于農業(yè)生產的效率提升,。
我們還可以看到,，現有的農地“承包權”設計，正在從基于農民身份的福利配濟轉向財產權利保障,。這次的草案明確要維護進城務工農民的土地承包經營權,，不得以退出土地“承包權”作為農民進城落戶的條件，由農民選擇是否保留土地承包經營權,，而不代替農民選擇,，支持引導其按照國家有關規(guī)定轉讓土地承包權益，這是顯著的進步,。
十九大報告關于土地承包到期再延長30年的表述,，給廣大農民吃了一顆“定心丸”。這次草案以法律的形式落實報告的精神,，可以說是進一步明確了農民承包權益,，眼光長遠。而草案維護進城務工和落戶農民的土地承包權益,，則更是考慮到了城鄉(xiāng)人口結構變革相對漫長,、農民進城務工、落戶的情況復雜等實際情況,，顯得相當務實,，順應時代變革。
聶日明（上海金融與法律研究院研究員）
