原標題：最高法發(fā)布新司法解釋 “紅頭文件”不合法可提司法建議——涉及重大公共利益“民告官要見官”

劃重點

1. 涉及重大公共利益,、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件,，以及法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭,。

2. 行政機關負責人不能出庭的,，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭,。

3. “民告官”時,，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對依據(jù)的“紅頭文件”進行審查,。法院經(jīng)審查認為不合法的,，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，可以向制定機關提出處理建議,。

最高法7日公布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(《行訴解釋》)明確,，在“民告官”案件中，涉及重大公共利益,、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及法院書面建議行政機關負責人出庭的案件,，被訴行政機關負責人應當出庭。

最高法黨組副書記,、副院長江必新表示,，行政機關負責人出庭應訴，既能提高行政審判效率,，又能有效化解行政爭議,，同時也能有效促進其依法行政。

民告官要見官

“民告官”卻往往“不見官”

2014年11月1日,，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了新修改的行政訴訟法,。

“新法當中新制度新規(guī)定較多，在司法實踐中還存在不同的理解和認識,，需要通過司法解釋進一步統(tǒng)一,、明確和細化?！弊罡叻h組副書記,、副院長江必新說。

新的行政訴訟法第三條第三款明確：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴,。不能出庭的,，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！?/p>

“很多行政機關因為法治意識不是很強,，或者出于工作確實很忙、認為出庭當被告丟面子等原因,，往往委托律師或一般的工作人員出庭,，存在所謂的‘告官不見官’?！苯匦抡f,。

《行訴解釋》明確，行政機關負責人包括行政機關的正職,、副職負責人以及其他參與分管的負責人,。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人,。

2015年4月,，最高法曾發(fā)布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,，其中提到，“行政機關負責人”包括行政機關的正職和副職負責人,。

北京青年報記者注意到,，本次《行訴解釋》則適度擴大了行政機關負責人的范圍，增加了“其他參與分管的負責人”,。

社會關注案件負責人須出庭

《行訴解釋》明確,，“行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭,，不得僅委托律師出庭”,。

“行政機關相應的工作人員”包括“該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員”。

根據(jù)這個解釋,，被訴行政行為是地方政府作出的,，地方政府法制工作機構的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機關工作人員,，可以視為被訴政府相應的工作人員,。

北青報記者注意到，《行訴解釋》還明確了行政機關負責人必須出庭的情況,。

涉及重大公共利益,、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件，以及法院書面建議行政機關負責人出庭的案件,，被訴行政機關負責人應當出庭,。

《行訴解釋》還明確了行政機關負責人不出庭的說明義務。

即行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的,，應當向法院提交情況說明,，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由,，法院可以向監(jiān)察機關,、上一級行政機關提出司法建議。

“紅頭文件”不合法可提建議

“民告官”時,，在對行政行為提起訴訟時,，可以一并請求對依據(jù)的“紅頭文件”進行審查。法院經(jīng)審查認為不合法的,，不作為認定行政行為合法的依據(jù),，可以向制定機關提出處理建議。

這樣的“紅頭文件”究竟怎么審查,？《行訴解釋》明確,，法院發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”可能存在不合法的，應當聽取制定機關的意見,，制定機關申請出庭陳述意見的,，法院應當準許,。

根據(jù)上述解釋，有下列情形之一的,，屬于“規(guī)范性文件不合法”,。

1.超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規(guī),、規(guī)章的授權范圍的；

2.與法律,、法規(guī),、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；

3.沒有法律,、法規(guī),、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民,、法人和其他組織義務或者減損公民,、法人和其他組織合法權益的；

4.未履行法定批準程序,、公開發(fā)布程序,，嚴重違反制定程序的；

5.其他違反法律,、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形,。

《行訴解釋》提到，經(jīng)審查認為規(guī)范性文件不合法的,，法院可以在裁判生效之日起3個月內(nèi),，提出修改或者廢止的司法建議。

村委會居委會也能成被告

同時《行訴解釋》明確了村委會,、居委會的被告資格,。

當事人對村民委員會或居民委員會依據(jù)法律、法規(guī),、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的,，以村委會、居委會為被告,。此外還明確了事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會的被告資格,。

五行為不可訴

“職業(yè)打假人”告官將受限

新行政訴訟法實施以來，各級法院大力破除“立案難”,。實行立案登記制當年,，全國法院受理一審行政案件220398件，比2014年上升55.34%,，行政案件“立案難”得到初步緩解,。

江必新說,，投訴類行政案件等滋擾性案件數(shù)量激增。一些與自身合法權益沒有關系或者與被投訴事項沒有關聯(lián)的“職業(yè)打假人”,、“投訴專業(yè)戶”,，利用立案登記制降低門檻之機，反復向行政機關進行投訴,。被投訴機關無論作出還是不作出處理決定,，“職業(yè)打假人”等都會基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。

“不是每個人在任何時候都可以在任何情況下隨便告政府的,。如果大家都無限制告政府,，政府的效率就會受到很大的影響?！苯匦抡f,。

《行訴解釋》明確，為維護自身合法權益向行政機關投訴,，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的公民,、法人或者其他組織具有原告主體資格。

論證研究咨詢等行為不可訴

北青報記者注意到,，有的地方出現(xiàn)了對于可訴行政行為把握不準,、錯誤理解立案登記和訴權濫用的現(xiàn)象。對此,，《行訴解釋》增加規(guī)定了五種不可訴的行為,。

江必新解釋說，該司法解釋以“排除法”的方式規(guī)定了哪些是法院不受理的行為,，“除了規(guī)定的這些行為之外,，都是要受理的?！?/p>

根據(jù)《行訴解釋》,，行政機關在行政程序內(nèi)部所做的行為，例如內(nèi)部溝通,、會簽意見,、內(nèi)部報批等行為，并不對外發(fā)生法律效力,，不對公民,、法人或者其他組織合法權益產(chǎn)生影響，屬于不可訴的行為,。

“可訴的行政行為需要具備成熟性,。”江必新說,，在作出行政行為之前,，行政機關一般要為作出行政行為進行準備,、論證、研究,、層報,、咨詢等，這些行為尚不具備最終的法律效力,，一般稱為“過程性行為”,，也不可訴。

行政機關依照法院生效裁判作出的行為,，并非行政機關自身依照職權主動作出的行為,，同樣不在法院的受案范圍之中。

“但是如果行政機關擴大了執(zhí)行范圍,，比如本來法院判罰500元,，結(jié)果行政機關罰了600元,，那就是可以告的,。”江必新說,。

信訪辦理行為不在受案范圍

除上述三種情形外,，內(nèi)部層級監(jiān)督和信訪辦理行為也不是法院的受案范圍。

比如《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定上級政府應當加強對下級政府房屋征收補償工作的監(jiān)督,，有的當事人起訴要求法院判決上級政府履行監(jiān)督下級政府的職責,。

“法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級監(jiān)督，并不直接設定當事人新的權利義務,，因此,，該類行為屬于不可訴?！苯匦抡f,。

江必新解釋說，信訪工作機構依據(jù)《信訪條例》作出的登記,、受理,、交辦、轉(zhuǎn)送,、承辦,、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查,、指導信訪事項等行為,，對信訪人不具有強制力，也不在法院受案范圍中,。

《行訴解釋》明確了“濫用回避申請權”的法律后果,。

江必新說,，在司法實踐中，個別當事人或者代理人出于干擾法庭秩序,、施加壓力,、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請,。

“例如,，有的當事人認為法院沒有滿足自己要求不能公正審判，要求法院整體回避,；有的當事人認為行政機關負責人未出庭應訴,，在法院釋明后認為法院打壓原告而要求審判人員回避等?！彼f,，這些所謂的回避申請，嚴重影響了法庭的正常秩序,。

《行訴解釋》明確,，對當事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以依法當庭駁回,。

本組文/本報記者孟亞旭供圖/視覺中國