19日下午,，在中國財政學會和中國財政科學研究院聯(lián)合舉辦的“優(yōu)化財政支出存量結構，促進供給側改革”專題研討會上,，與會專家指出,，當前財政增量空間縮小，財政收支矛盾加劇,，財政支出固化問題凸顯,。依靠赤字和發(fā)債的方式難以長遠支撐減稅降費，當前財政支出只增不減的固化格局亟待打破,。

中國財政科學研究院院長,、中國財政學會副會長兼秘書長劉尚希在研討會上指出，今年的財政政策如何才能更加積極有效,？收入方面,，進一步減稅降費，這是降成本的主要內容,。支出方面,，要提高支出績效，把錢花好,。

他指出,，近年來，國家財政支出壓力進一步加大,，出現(xiàn)了擴大赤字以支撐財政支出的提議,，但這一做法是不可持續(xù)的。擴大財政赤字就是直接增加財政的債務規(guī)模,，雖然短期可以緩解燃眉之急,，但是擴大赤字直接加劇了財政風險。因此,，解決當前財政收支矛盾,，擴大財政空間,，必須從破解財政支出結構固化入手。

財政支出結構固化就是所有支出項目資金上只增不減,，資金分配結構固化,、僵化，缺少統(tǒng)籌空間和彈性的一種狀態(tài),。

財科院發(fā)布的“財政支出結構固化　加大財政風險”課題組報告指出,，財政支出結構固化，表現(xiàn)在多個維度,、多個層次,。從橫向空間維度看，支出的規(guī)模,、分配渠道,、使用方向等存在不同層次固化?？傮w上,，存在基本支出被“人”綁架，項目支出被“事”綁架的問題,，其背后都是利益的固化：機構設置只增不減,，各部門都強調自身的重要性，導致部門人員膨脹,，而我國部門預算中部門數(shù)量與規(guī)模難以調減,，新增職能又不得不保，導致基本支出剛性增長,，項目支出只增不減,。

報告稱，按功能分類的重點支出,、部門及項目層面上,，亦存在結構固化、僵化的情況,，與此密切相關的是財政資金分配渠道固化的問題,。廣泛存在的部門“二次分配權”、轉移支付項目資金的條條分配以及相對落后的財政支出方式,，是導致支出結構固化的重要原因,。從縱向動態(tài)來看，財政支出結構固化也呈強化態(tài)勢,。

從財政體制角度來看,，支出結構差異也反映了支出結構固化的問題，固化支出格局下,，地方的支出占比已經越來越高,，央、地收入各占一半,，而支出地方已經占到85%,，其中有35%由中央通過轉移支付轉移地方，轉移支付的規(guī)模已經超過了5萬億元,，特別是專項支付通過部門條條下達,，改革過程中呈現(xiàn)財權上移、事權下移的格局,，地方支出格局固化強度要強于中央,，而且越到基層越困難，財政固化程度越嚴重,。

課題組報告指出,，財政支出結構固化體現(xiàn)為觀念固化和制度固化，原因主要有幾個方面：一是政府治理機制不健全,。政府與市場,、政府與社會治理不完善，政府職能邊界和合理支出缺乏決策機制,，“越位”“缺位”問題依然突出,，導致財政支出、社會福利水平超越經濟發(fā)展階段剛性增長,；政府內部治理機制不完善,，部門利益藩籬難以破除，導致部門支出呈現(xiàn)個體理性,、合成謬誤的情況,。二是法定“掛鉤”和體制等因素是支出結構固化的制度性原因，法定“掛鉤”或剛性“提標”政策強化了財政支出結構固化,，但總量調整與結構優(yōu)化不同步,，轉移支付規(guī)模過大、專項過多,、依部門條條分配資金加劇了支出結構固化,。三是零基預算理念及績效管理缺失是財政支出固化的技術原因。四是經濟和財政高增長時期過高承諾形成支出結構固化,。

“打破財政支出結構固化,，是一個系統(tǒng)性問題，需要從優(yōu)化頂層設計,、深化體制改革,、提升國家治理能力入手，從決策,、制度,、技術三個層面分別施策,。”專家認為,，決策要解決政府治理問題,，處理好政府與市場、社會的治理關系,，敢于打破利益藩籬和社會福利剛性增長傾向,，處理好政府間和政府部門間的治理關系，統(tǒng)一預算權,，提升預算決策層次,，完善決策機制；制度層面要創(chuàng)新預算制度安排和政策體系,，完善政府職能,，調整政府機構，破除“掛鉤”機制,、?？顚Ｓ玫染S持支出結構固化的制度和政策束縛，加強資金統(tǒng)籌,，同時要明晰專項轉移支付的定位,；技術層面則要改革預算方法，強化零基預算理念和績效管理,，加快推進支出分類改革,，保障重點支出、壓縮一般支出,，提升基層預算管理能力,，防止固化問題延續(xù)或再生。