□盛 斌

■自貿(mào)區(qū)2.0版的升級規(guī)劃應(yīng)繼續(xù)將制度創(chuàng)新作為中心任務(wù),，努力使自貿(mào)區(qū)成為推動中國深水區(qū)改革開放的旗手與促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎。建設(shè)2.0版自貿(mào)區(qū)要設(shè)定更高目標(biāo)、更高標(biāo)準,，并且將工作重心回歸到開放發(fā)展問題上,，同時切實加強法律保障制度建設(shè)。

■第三批自貿(mào)區(qū)掛牌成立后,，中國基本形成以“1+3+7”自貿(mào)區(qū)為骨架,、東中西協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的全方位和高水平區(qū)域開放新格局,，并為加快實施“一帶一路”戰(zhàn)略提供重要支撐,。

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）是中國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和實施新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑與方式,。2017年政府工作報告中將“推廣上海等自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新成果，新設(shè)七個自貿(mào)區(qū)”作為“積極擴大對外開放”的重要成果,，將“高標(biāo)準高水平建設(shè)11個自貿(mào)區(qū),，全面推廣成熟經(jīng)驗”作為2017年的工作重點之一。如何使上海等已有的四個自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新升級和新增七個自貿(mào)區(qū)建立發(fā)展,，最終形成面向國際的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò),，從而實現(xiàn)為政府治理立標(biāo)桿、為國家開放試制度,、為區(qū)域發(fā)展筑高地的戰(zhàn)略使命,，是中國自貿(mào)區(qū)再起航所面臨的重要任務(wù)。

成績單

2016年11月在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)三周年和廣東,、天津,、福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)一周年之際，商務(wù)部開展了對四個自貿(mào)區(qū)全面的第三方評估,，而在此之前各自貿(mào)區(qū)也對其開展的工作比照總體方案進行了制度創(chuàng)新評估與市場反映評估,。所有評估都充分肯定了習(xí)近平總書記所強調(diào)的自貿(mào)區(qū)“彰顯全面深化改革和擴大開放的試驗田作用”。

首先,，自貿(mào)區(qū)形成一整套自主和集成制度創(chuàng)新體系,。

第一是開放公平、安全高效的市場準入管理制度系統(tǒng),，其亮點主要包括：以準入前國民待遇和負面清單為核心的外商投資管理制度,、以國際貿(mào)易單一窗口為核心的貿(mào)易便利化管理制度、以自由貿(mào)易賬戶分賬核算體系為核心的金融創(chuàng)新及監(jiān)管制度以及國際航運開放監(jiān)管服務(wù)制度,。

第二是以“放管服”（簡政放權(quán),、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）為重心的政府職能轉(zhuǎn)變制度創(chuàng)新體系,，其亮點主要包括：現(xiàn)代商事登記制度,，即先照后證、多證合一、審批注冊單一窗口,、市場準入負面清單等,。

第三是與市場化、法制化,、國際化營商環(huán)境相適應(yīng)的法制保障制度,，其亮點包括：調(diào)整國家層面上的法律法規(guī)；建立地方性司法保障及權(quán)益保護制度,，如國際商事仲裁中心,、知識產(chǎn)權(quán)法庭等；發(fā)展創(chuàng)新人才服務(wù)體系和國際人才流動通行制度,，如人才“綠卡”制度,、“雙創(chuàng)”特區(qū)等。

其次,，自貿(mào)區(qū)形成三批面向全國的可復(fù)制,、可推廣的經(jīng)驗與案例。

第一批是在上海自貿(mào)區(qū)試行一周年以后,，商務(wù)部會同上海市和有關(guān)中央部門進行了階段性總結(jié),，于2015年1月形成28項試點經(jīng)驗，以國務(wù)院文件的形式印發(fā)全國進行推廣,。

第二批是2015年2月國務(wù)院成立自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度后,，在同年年底總結(jié)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新性強、市場主體受益多,、反映好的做法,，形成了8個“最佳實踐案例”進行推廣實施。

第三批是2016年11月在國務(wù)院發(fā)展研究中心等第三方機構(gòu)進行全面評估后,，又形成19項可復(fù)制改革試點經(jīng)驗建議,，并以國務(wù)院文件形式印發(fā)推廣。

最后,，自貿(mào)區(qū)形成對接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的政策舉措,。

上海、廣東,、天津和福建自貿(mào)區(qū)遵照總體方案分別服務(wù)于對接長江經(jīng)濟帶,、粵港澳深度合作、京津冀協(xié)同發(fā)展,、兩岸經(jīng)濟合作國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,。此外，作為實施“一帶一路”戰(zhàn)略的核心區(qū)或重要節(jié)點城市,，四個自貿(mào)區(qū)都將推動“一帶一路”建設(shè)作為重要內(nèi)容,，爭作“一帶一路”,，特別是21世紀海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵和主力軍。

問題與挑戰(zhàn)

經(jīng)過三年的創(chuàng)新建設(shè),，上海自貿(mào)區(qū)的精,、廣東自貿(mào)區(qū)的活、天津自貿(mào)區(qū)的實,、福建自貿(mào)區(qū)的拼,，都給市場留下了深刻印象，取得了預(yù)期的效果,，獲得了市場主體較好的反映,。但是，自貿(mào)區(qū)的建設(shè),、發(fā)展與創(chuàng)新仍然面對一些困難與挑戰(zhàn),。

第一是開放程度還有待提高。以外資準入的負面清單為例,，禁止投資,、股權(quán)限制和數(shù)量型經(jīng)營限制等限制程度較高的措施占比偏高，對一些服務(wù)業(yè)部門,，如金融、交通運輸,、快遞,、教育、醫(yī)療,、娛樂等行業(yè)的外資準入限制也較高,。同時，當(dāng)前負面清單中的各項特別管理措施缺乏明確的國家和地方層面的法律法規(guī)依據(jù)描述,。

第二是制度創(chuàng)新的實質(zhì)程度和發(fā)揮效果情況需要進一步提高,。目前各自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新中有相當(dāng)?shù)谋戎貙儆诔绦蛐缘膭?chuàng)新，比如簡化程序,、縮減時間等,。而屬于政策性或體制性的重要創(chuàng)新，例如國際貿(mào)易單一窗口,、FT賬戶,、人才流動制度等，數(shù)量較低,，且在實際落地并發(fā)揮巨大市場效果上與預(yù)想相比仍有差距,。

第三是在政策制定與執(zhí)行的協(xié)調(diào)、組織與溝通上各級政府之間的關(guān)系亟待優(yōu)化,。中央部委須進一步向自貿(mào)區(qū)放權(quán),，支持地方先行先試和自主創(chuàng)新，并加強中央層面在重要議題上的部際協(xié)調(diào)，推動解決由于協(xié)調(diào)問題而出現(xiàn)的自貿(mào)區(qū)總體方案未能實施落地的改革內(nèi)容,。

自貿(mào)區(qū)2.0版

目前,，已經(jīng)取得一定建設(shè)成效的四個自貿(mào)區(qū)均在制訂2.0版的升級規(guī)劃，繼續(xù)將制度創(chuàng)新作為中心任務(wù),，努力成為推動中國深水區(qū)改革開放的旗手與促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎,。

首先，建設(shè)2.0版自貿(mào)區(qū)要設(shè)定更高的目標(biāo),。第一要為提升國家和區(qū)域全球價值鏈創(chuàng)造制度安排,，著力構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的四種創(chuàng)新能力，即：研發(fā),、設(shè)計,、品牌、總部管理能力,；全球配置資源與管理要素流動性能力,；全球產(chǎn)品供應(yīng)鏈整合能力；與價值鏈高端相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件能力,。第二要為提升國家治理體系與能力提供可復(fù)制,、可推廣經(jīng)驗，著力通過集成性改革創(chuàng)新,，形成現(xiàn)代化國家政府對市場進行系統(tǒng)化有效管理的一整套體制，包括政策透明度機制,、產(chǎn)權(quán)與契約機制,、行政許可與市場事中事后監(jiān)管機制等,。第三要為適應(yīng)全球商業(yè)新規(guī)則進行壓力測試與為提升全球經(jīng)濟治理話語權(quán)提供動能,，在試驗基礎(chǔ)上開展對實施國際貿(mào)易投資新規(guī)則的風(fēng)險評估,，從而確立保留合理監(jiān)管權(quán)力的底線與紅線,，為國家在國際層面的談判提供重要經(jīng)驗參考,，并形成適應(yīng)新規(guī)則改革的頂層設(shè)計。

其次,，建設(shè)2.0版的中國自貿(mào)區(qū)要設(shè)定更高的標(biāo)準,。第一是對標(biāo)多邊貿(mào)易規(guī)則，包括WTO多邊貿(mào)易體制下達成或正在進行談判的一系列多邊或諸邊協(xié)定,，如《貿(mào)易便利化協(xié)定》,、《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》等。第二是對標(biāo)高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的新商業(yè)規(guī)則,，包括投資,、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準,、競爭政策,、環(huán)境,、電子商務(wù)等。第三是對標(biāo)高質(zhì)量的國際營商環(huán)境,，參考國際通行的對企業(yè)投資經(jīng)營不同階段的關(guān)鍵指標(biāo),，對自貿(mào)區(qū)的綜合營商環(huán)境進行數(shù)據(jù)搜集、實地調(diào)查,、診斷分析和有針對性的改善提高,。第四，對標(biāo)全球其他高水平自貿(mào)區(qū),，借鑒我國香港,、新加坡等自由港和迪拜、鹿特丹等綜合型自貿(mào)（港）區(qū)的有益經(jīng)驗和做法,，在建設(shè)自貿(mào)區(qū)的離岸金融市場功能上,，借鑒內(nèi)外分離型中心（如紐約、東京）和分離滲透型中心（如新加坡）的模式與措施,。

第三,，將中國自貿(mào)區(qū)的工作重心回歸到開放發(fā)展問題上。將自貿(mào)區(qū)作為改革創(chuàng)新示范區(qū)是中國自貿(mào)區(qū)的一項特殊功能,，而實現(xiàn)貨物,、服務(wù)、資本,、人員的自由流動并促進競爭,、效率與國際經(jīng)濟一體化是自貿(mào)區(qū)的最本質(zhì)功能。四個自貿(mào)區(qū)在深化發(fā)展中應(yīng)進一步在服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)業(yè)開放,、投資便利化、外資準入,、離岸貿(mào)易與金融,、跨境電子商務(wù)、資本項目自由化,、商務(wù)自然人流動和深層次制度融合等方面實現(xiàn)更大膽的制度創(chuàng)新與改革,。通過稅收激勵、構(gòu)建交易平臺,、促進轉(zhuǎn)口,、聯(lián)運和航運、發(fā)展人民幣離岸業(yè)務(wù)等途徑努力增強離岸功能,，提高國際區(qū)位競爭力,，使沿海自貿(mào)區(qū)能夠成為在東亞乃至全球集聚高級生產(chǎn)要素和創(chuàng)造高附加值產(chǎn)出的平臺。

最后,，中國自貿(mào)區(qū)要切實加強法律保障制度建設(shè),。調(diào)整國家層面的相關(guān)法律法規(guī),，加強地方層面立法自主權(quán)，建立司法保障和權(quán)益保護制度,，特別是在知識產(chǎn)權(quán),、投資、爭端解決和商事仲裁,、競爭中立等方面,，吸收國際有益經(jīng)驗與做法，跟上時代發(fā)展的潮流與趨勢,。這也為國際貿(mào)易投資新規(guī)則在國內(nèi)進行風(fēng)險與壓力測試創(chuàng)造有利條件,，將這些規(guī)則在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實施作為國際承諾的過渡性安排，并及時總結(jié)中國利益與經(jīng)驗,，為在未來多邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中提供策略與模式,。

自貿(mào)區(qū)新兵

2016年8月，遼寧,、浙江,、河南、湖北,、重慶,、四川、陜西等七地獲中央批準成為我國第三批自貿(mào)區(qū),，這標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)建設(shè)從試點探索階段進入成熟發(fā)展的新航程,。

第三批自貿(mào)區(qū)一方面將盡快復(fù)制、推廣已建立的四個自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗,、模式與做法,，實現(xiàn)其“全國功能”的遍地開花；另一方面,，又將更加結(jié)合這些省份的區(qū)位優(yōu)勢突出“地域特色”,，實現(xiàn)對周邊地區(qū)的聯(lián)動與溢出效應(yīng)。七個自貿(mào)區(qū)主要側(cè)重中西部地區(qū),，兼顧東北地區(qū)和東部地區(qū),，分別對接“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶,、中部崛起,、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,。

目前,，這些新增自貿(mào)區(qū)已經(jīng)完成上報總體方案，掛牌在即,，并且在加快相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、招商引資和出臺配套措施等工作,。

遼寧自貿(mào)區(qū)包括沈陽、大連,、營口片區(qū),，重點打造高端裝備制造基地和跨境電商綜合試驗區(qū)；浙江自貿(mào)區(qū)包括舟山和寧波片區(qū),，重點推動大宗商品貿(mào)易自由化,，提升大宗商品全球配置能力；河南自貿(mào)區(qū)包括鄭州,、開封,、洛陽片區(qū)，著力建設(shè)貫通南北,、連接?xùn)|西,、服務(wù)于“一帶一路”的現(xiàn)代綜合交通樞紐和物流體系；湖北自貿(mào)區(qū)包括武漢,、宜昌,、襄樊片區(qū)，主要定位于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),；重慶自貿(mào)區(qū)以兩江新區(qū)為主,，發(fā)揮戰(zhàn)略支點重要作用，推動保稅物流園區(qū)轉(zhuǎn)型升級,，加大西部地區(qū)門戶城市開放,；四川自貿(mào)區(qū)包括成都和瀘州片區(qū)，重點打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟新高地,，實現(xiàn)內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開放,；陜西自貿(mào)區(qū)包括西安、西咸,、楊凌三個片區(qū),，聚焦探索內(nèi)陸與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟合作和人文交流新模式，并帶動西部大開發(fā),。

第三批自貿(mào)區(qū)掛牌成立后,，中國基本形成以“1+3+7”自貿(mào)區(qū)為骨架,、東中西協(xié)調(diào),、陸海統(tǒng)籌的全方位和高水平區(qū)域開放新格局，并為加快實施“一帶一路”戰(zhàn)略提供重要支撐,。

（作者系教育部長江學(xué)者特聘教授,、南開大學(xué)中國自由貿(mào)易試驗區(qū)研究中心副主任）