中國再次顯示了對耕地的保護(hù)力度,。國土部9月20日發(fā)布了全國永久基本農(nóng)田劃定成果,，截至2017年6月底,，全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝,，已全部落到實地地塊,，實現(xiàn)上圖入庫,。

　　這次歷時兩年的永久基本農(nóng)田劃定工作,，是被當(dāng)做硬骨頭來啃的,，也是在城市化侵占耕地背景下，對于城市周邊耕地的界定,。成果顯示,，城市周邊9740萬畝耕地被劃為永久基本農(nóng)田，其中新劃入3135萬畝,，城市周邊平均保護(hù)比例由45%上升到60%,。

　　國土資源部耕地保護(hù)司副司長劉明松接受經(jīng)濟觀察報記者采訪時說,，這意味著此前城市“攤大餅”式的發(fā)展要被改變了,，通過永久基本農(nóng)田的劃定，防止城市無序擴張,、蔓延,，有了城市周邊的永久基本農(nóng)田劃定，等于將城市的不合理發(fā)展邊界控制住,，引導(dǎo)城市通過合理規(guī)劃,，跳出邊界，發(fā)展組團(tuán)式,、衛(wèi)星城等形式的城市格局,。

　　中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海告訴經(jīng)濟觀察報，近些年來,，國土資源部對粗放用地問題高度關(guān)注,，開展了一系列的執(zhí)法檢查、土地督察等,，同時聯(lián)合其他部委,，嚴(yán)厲查處違反土地管理規(guī)定的行為，有效控制了城市“攤大餅”的現(xiàn)象,。劃定永久基本農(nóng)田后,，對城市無序擴張約束更為剛性，是一種“治本”之策,。當(dāng)然,，勢必會減少城市新增建設(shè)用地的供應(yīng)，城市用地擴張的空間,、方向都會受到限制,，但會提高城市土地利用率，增加土地的有效供給，提高盤活閑置,、低效用地的積極性,。

　　城市告別“攤大餅”式擴張

　　中國歷來重視耕地保護(hù)工作，十八大以來,，劃定永久基本農(nóng)田被多次提及,。2015年、2016年連續(xù)兩年的中央1號文件和《政府工作報告》明確要求,，全面劃定永久基本農(nóng)田并實行特殊保護(hù),，2017年中央1號文件和4號文件，再次強調(diào)“全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策措施,，嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)”,。

　　經(jīng)濟觀察報從國土部獲悉，截至2017年6月底,，全國有劃定任務(wù)的2887個縣級行政區(qū)實際劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝,。以縣級行政區(qū)為單位的劃定成果100%通過省級驗收，成果數(shù)據(jù)庫100%通過質(zhì)檢復(fù)核,，劃定工作成果已廣泛應(yīng)用,。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共簽訂608萬份責(zé)任書,，設(shè)立27萬個標(biāo)志牌,。

　　國土部副部長曹衛(wèi)星在前述發(fā)布會上說，全國實際劃定保護(hù)面積15.5億畝的數(shù)字,，超過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》確定的15.46億畝保護(hù)任務(wù)目標(biāo),。

　　國土部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，從縣級以上城市周邊看,，共劃定9740萬畝,，其中新劃入3135萬畝，城市周邊平均保護(hù)比例由45%上升到60%,，做到了優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)劃盡劃,。

　　國土資源部耕地保護(hù)司副司長劉明松告訴經(jīng)濟觀察報，在城市周邊形成廊道式,、圍圈式等形式的綠色隔離帶,，加上耕地紅線、城市實體邊界,，共同構(gòu)成城市空間布局,。

　　曹衛(wèi)星表示，劃定后永久基本農(nóng)田較劃定前布局更優(yōu)化,、質(zhì)量有提升,，成為城市開發(fā)實體邊界,，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間格局。通過優(yōu)先確定永久基本農(nóng)田布局,，把城市周邊圍住,、把公路沿線包住，防止城市無序擴張和蔓延,，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局,。

　　至于被限制的城市邊界會不會影響城市化進(jìn)程，劉明松認(rèn)為答案是否定的,。他說,，首先城市發(fā)展是要經(jīng)過合理論證，有些單點式向外擴展的城市建設(shè)是不對的,。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求跳出城鎮(zhèn)現(xiàn)有邊界來發(fā)展,，組團(tuán)式的城市才是未來城鎮(zhèn)發(fā)展的良好方向。永久基本農(nóng)田的劃定為城市提供了一個邊界,，防止其慢性,、無序攤大餅，從而起到隔離,、保護(hù),、生態(tài)的多重作用,?！拔覈喈?dāng)一部分城市土地還有較大的節(jié)約集約利用潛力，并且房地產(chǎn)庫存仍在一個較高的水平,，且在有條件的地方,，通過撤村并點可以發(fā)展小城鎮(zhèn)?！辈芏撕Ｒ舱J(rèn)為永久基本農(nóng)田雖然會對城市起到約束作用,，但不會阻礙城市化的進(jìn)程。不過,，城市邊界的劃定可能會增加部分地區(qū)的城市化成本,，對城市規(guī)劃水平提出了更高的要求。

　　國土部副部長曹衛(wèi)星透露,，城市周邊的耕地是劃定永久基本農(nóng)田的難點,。本次的劃定工作從全國106個重點城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地入手，先劃定下來,，再根據(jù)重點城市到其他的城市,，到城鎮(zhèn)。在城市周圍劃定永久基本農(nóng)田,，可以發(fā)揮耕地在優(yōu)化空間布局,、控制污染等多種功能,，阻止城市的無序擴張和蔓延，倒逼節(jié)約集約利用土地,。

　　永久基本農(nóng)田絕不能隨意侵占

　　經(jīng)濟觀察報從國土部了解到,，永久基本農(nóng)田在劃定的過程中，地方政府的態(tài)度經(jīng)歷了從“不讓劃”,、“不敢劃”,、“不愿劃”到“主動劃”、“真心劃”,、“規(guī)范劃”的轉(zhuǎn)變,。后來，相關(guān)單位逐級簽訂了責(zé)任書,，把保護(hù)責(zé)任落實到地方各級政府,、村組、農(nóng)戶,。由此可見,，9月20日國土部發(fā)布的永久基本農(nóng)田成果來之不易?！坝谰没巨r(nóng)田要不折不扣地落實好管控性保護(hù),，嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整完善，將永久基本農(nóng)田劃定成果全部納入土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案,，保證劃定成果的穩(wěn)定性和權(quán)威性,。”劉明松在前述發(fā)布會上說,。

　　永久基本農(nóng)田的劃定是國土部和農(nóng)業(yè)部共同完成的,。今年4月份，國務(wù)院專門發(fā)布了關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（簡稱“兩區(qū)”）的指導(dǎo)意見,，對于建立“兩區(qū)”進(jìn)行了總體部署,。建立“兩區(qū)”被認(rèn)為是永久基本農(nóng)田劃定以后，中央保障國家糧食安全所采取的又一重大決策部署,。

　　按照國務(wù)院的任務(wù)劃定,，要求用3年時間劃定糧食功能區(qū)9億畝，糧食重點是稻,、麥,、玉米、大豆四大糧食作物,；劃定重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)2.38億畝,，重要農(nóng)產(chǎn)品是棉、油菜,、糖料蔗和天然橡膠林,。

　　農(nóng)業(yè)部耕地質(zhì)量監(jiān)測保護(hù)中心副主任謝建華認(rèn)為,，保數(shù)量是劃定“兩區(qū)”的首要任務(wù)。事實上,，這一點和永久基本農(nóng)田的劃定一致,，都是將耕地的保護(hù)范圍限定在一定數(shù)量之內(nèi)。謝建華說,，劃定永久基本農(nóng)田是重要的一個方面,，保護(hù)提升永久基本農(nóng)田的質(zhì)量也是另一個重要方面。

　　由于“新出生”的永久性基本農(nóng)田承擔(dān)著耕地保護(hù),、糧食安全等任務(wù),，還具有城市規(guī)劃、環(huán)境建設(shè)等特殊性作用,，似乎天生應(yīng)該享受特殊的保護(hù)待遇,。

　　中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海說，長期以來,，我國采取耕地占補平衡制度,，強調(diào)面積總量的動態(tài)平衡。這種方式的優(yōu)點在于比較靈活,，一定程度上保護(hù)了耕地,，對城市用地的限制性較小、彈性較大,，在一定程度上符合以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本國情,，但顯然是不可持續(xù)的。

　　“一個突出的問題就是占優(yōu)補劣,。當(dāng)前,，我國經(jīng)濟積累總量已經(jīng)達(dá)到一定水平,，有關(guān)政策也理當(dāng)作出相應(yīng)調(diào)整,。”曹端海認(rèn)為,，在城市周邊劃定永久基本農(nóng)田,，改變以前只注重“量”的保護(hù)，強調(diào)耕地保護(hù)的空間位置,，對耕地的“質(zhì)”和“量”實行雙重保護(hù),，這也是生態(tài)文明建設(shè)的要求。

　　劉明松對經(jīng)濟觀察報表示,，國土部將完善特殊的保護(hù)政策,，強調(diào)永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途,，確保已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田絕不能隨意占用,。強化土地執(zhí)法監(jiān)察,，實行全天候監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn),、制止和查處違法亂占耕地,，特別是永久基本農(nóng)田的行為。

　　今年1月,，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》已經(jīng)做出要求,，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途,。嚴(yán)禁通過擅自調(diào)整鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃,，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。

　　經(jīng)濟觀察報從國土部了解到,，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田的規(guī)定只有一種意外,，即重大建設(shè)項目。而對于重大建設(shè)項目的范圍,、占地程序等問題,，國土部正在研究確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。但一個原則是,，在保證重大項目進(jìn)行的同時,，盡可能少占，或者不占永久基本農(nóng)田,。