作者：肖永平（武漢大學(xué)國際法研究所教授）

自美國在3月13日因新冠肺炎疫情宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)以來，其針對中國的指責(zé)聲不絕于耳,，個別國會議員在電視上公開建議特朗普政府“迫使中國減免一大部分美國債務(wù),，要求中國支付新冠病毒給美國造成的負(fù)擔(dān)和成本”。一些美國公司和個人也在佛羅里達(dá)州,、得克薩斯州,、內(nèi)華達(dá)州和加利福尼亞州的美國聯(lián)邦地區(qū)法院對中國提起多起“集團訴訟”。4月21日,，密蘇里州在密蘇里州聯(lián)邦法院提起訴訟,，誣稱我刻意隱瞞新冠肺炎疫情，導(dǎo)致疫情全球大流行,，要求中方賠償,。4月22日,，美國密西西比州總檢察長也宣布將對中國提起訴訟，要求中國為新冠肺炎給該州帶來的損失負(fù)責(zé),。這是美國第二個計劃起訴中國的州,。

如果說之前美國公司、個人在美國法院起訴中國可能只是美國律師蹭熱點搞營銷和少數(shù)政客為了轉(zhuǎn)移美國抗疫不力的國內(nèi)矛盾焦點的話,，密蘇里州和密西西比州親自上陣,，則可歸因于美國的國家行為，其目的除了污名化中國,、消解我國家抗疫積極形象以外,，還希望帶動其他州采取類似行動，促使美國國會修改《外國主權(quán)豁免法》,，為中國在新冠肺炎疫情的國際責(zé)任問題上創(chuàng)造“中國先例”,。

這種狀況史無前例，如果任其發(fā)展與蔓延,，將對中美關(guān)系產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響,，也必將破壞國際法的生成邏輯和運行環(huán)境，對中美兩國人民和世界人民都會帶來災(zāi)難,。因此,，有必要從法與理兩個維度來辯明中國絕不應(yīng)該承擔(dān)美國新冠肺炎疫情流行的責(zé)任。

事實上,，只要我們看看美國這些訴訟宣稱的理由,，如中國是病毒起源地、疫情首發(fā)地,，中國隱瞞疫情,、引起美國公民傷害甚至死亡、疏忽大意,、妨害公共利益等等,，就會發(fā)現(xiàn)它們都沒有事實根據(jù)，在法律上也不值一駁,。即使從美國國內(nèi)法來看中國及相關(guān)機構(gòu)是否享有豁免權(quán),，美國法院也不應(yīng)該受理這些訴訟。

只要美國法院正確適用其現(xiàn)行法律,，就不應(yīng)受理這些案件

國家豁免權(quán)是任何國家根據(jù)國家主權(quán)原則享有的固有權(quán)利,。自1648年威斯特伐利亞體制確立以來，人類社會的政治生活呈現(xiàn)“個人—國家”與“國家—國際社會”的雙層分立模式,。個人組成國家,，國家則組成國際社會。個人封閉于國家疆域之內(nèi),，通過組織本國政府來調(diào)整國內(nèi)私人和公共事務(wù),，涉及私人利益的國際事項一般由政府通過外交手段以國家利益的形式處理,。這種雙層分立模式使得國內(nèi)社會與國際社會處于分割狀態(tài)。因此,，在20世紀(jì)30年代以前,，世界各國都認(rèn)為，一個國家的行為,，不論其性質(zhì)如何,，在其他國家都享有豁免權(quán)，除非該國明示放棄,。

人們在美國紐約布魯克林區(qū)一處新冠抗體檢測點外排隊等待檢測,。

二戰(zhàn)以后，隨著交通和通信技術(shù)的突飛猛進(jìn),，為了提高生產(chǎn)力,，資金、技術(shù),、人才,、能源和原材料等各種經(jīng)濟要素開始在世界范圍內(nèi)流動，以尋求最佳的資源組合方式,。傳統(tǒng)的雙層分立模式發(fā)生了分化組合,。國際社會日益直接面對私人主體，并受到私人活動帶來的觀念和價值沖擊,；國內(nèi)社會更多地受到國際社會和其他國家活動的影響與制約。國家越來越注意發(fā)揮其經(jīng)濟功能,、直接參與經(jīng)濟活動,。為了保證國家與私人在進(jìn)行民商事活動時遵守平等原則，一些國家開始主張把國家的活動分為主權(quán)行為與非主權(quán)行為,，主權(quán)行為享有豁免權(quán),，非主權(quán)行為不再享有豁免權(quán)。正是在這種背景下,，美國通過1976年《外國主權(quán)豁免法》及后續(xù)的不斷修訂,，在承認(rèn)國家享有豁免權(quán)的前提下，逐步確立了放棄（豁免）例外,、反訴例外,、商業(yè)例外、侵權(quán)例外,、征收例外,、執(zhí)行仲裁裁決例外和恐怖主義例外等情形。此次新冠肺炎疫情相關(guān)的上述案件的原告主要以商業(yè)例外,、侵權(quán)例外,、恐怖主義例外,、違反《禁止生化武器公約》為由請求美國法院對中國行使司法管轄權(quán)。但這些案件都不滿足適用上述例外的條件,。

第一,，商業(yè)例外是《外國主權(quán)豁免法》最常援引的例外。它規(guī)定：一個外國政府如果不是作為市場的管理者而是作為平等的私人主體參與交易,，因該商業(yè)行為產(chǎn)生的糾紛不能享受司法管轄豁免,。在這些案件中，中國防控新冠肺炎疫情的行為,，顯然是政府行為,，沒有任何商業(yè)性。加上原告與中國不存在任何基礎(chǔ)性的商業(yè)關(guān)系,，中國的抗疫行為與美國法院也沒有最低限度的聯(lián)系,。根本就不存在適用商業(yè)例外的前提。

第二,，《外國主權(quán)豁免法》對侵權(quán)例外的規(guī)定是：“因外國國家或其官員,、雇員在其債權(quán)或雇傭范圍內(nèi)的侵權(quán)行為或不作為在美國造成的人身傷害、死亡或者財產(chǎn)在美國境內(nèi)的損失,，可以在美國法院向外國國家索賠,。”美國國會的立法報告明確要求“侵權(quán)行為必須發(fā)生在美國境內(nèi)”,?？偨Y(jié)美國法院的司法實踐，盡管對侵權(quán)行為發(fā)生在美國境外的行為有時也構(gòu)成侵權(quán)例外,，但它主要適用于戰(zhàn)爭（武裝沖突）,、恐怖主義活動和酷刑等行為,。對于發(fā)生在中國境內(nèi)的防疫抗疫行為，顯然不屬于侵權(quán)例外的適用范圍,。

第三,，關(guān)于恐怖主義例外,，美國2016年《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》規(guī)定：一個國家如果支持恐怖主義行為且導(dǎo)致美國有關(guān)人員的傷害，美國當(dāng)事人可以在美國法院直接起訴這些支持恐怖主義的國家,。因此，只有當(dāng)他國政府資助恐怖行為導(dǎo)致美國公民受傷或者死亡時,，才構(gòu)成此等豁免例外。原告僅引用網(wǎng)上謠言主張中國“未能保護(hù)被禁止且非法的生化武器,，對其意外泄露也未能提供充分保護(hù)”，顯然沒有任何事實根據(jù),。

第四,，原告還引用《禁止生化武器公約》作為其法律根據(jù),。問題在于,，美國已宣布退出了該公約,，新冠病毒也并不屬于該公約的適用對象，該公約第6條對締約國之間的爭端解決方法作了明確規(guī)定,，私人當(dāng)事人實際上無權(quán)直接引用國際條約的規(guī)定在國內(nèi)法院主張權(quán)利,。

根據(jù)國際法,，中國無須承擔(dān)責(zé)任

國際社會對國家責(zé)任法的編纂經(jīng)過長達(dá)百年的努力,，現(xiàn)行規(guī)則主要體現(xiàn)在2001年聯(lián)合國國際法委員會通過的《國家對國際不法行為的責(zé)任條款》里面,。盡管它不是有法律約束力的文件,，但反映了國際社會關(guān)于國家責(zé)任的共識。根據(jù)該《條款》,，要一個國家承擔(dān)責(zé)任,，必要滿足歸因性、過錯性和違法性,，同時要證明國際不法行為與損害結(jié)果之間具有法律上的因果關(guān)系,。我國的抗疫行為顯然都不滿足上述條件,。

在美國紐約布魯克林區(qū)一家超市內(nèi)的新冠抗體檢測點,，工作人員采集被測者血樣,。

第一,，科學(xué)界至今還沒有確定新冠病毒的起源地,。 即使未來確定了病毒起源地,，既無法律也無先例要求病毒起源地國承擔(dān)其他國家的防疫損失,。因為病毒是自然界客觀存在的,，并無國籍,，也就無法確定一個國家的責(zé)任；其產(chǎn)生具有偶然性,，經(jīng)由哪一種中間宿主傳導(dǎo)至人類也具有偶然性,。

第二,，疫情的發(fā)生與人類對病毒的認(rèn)知能力和控制能力密切相關(guān),。 新冠病毒是一種新型病毒，其傳播途徑,、傳染強度,、病情特點、治療方法等均與其他人類已知病毒有所不同,。因此,，疫情的暴發(fā)是不可預(yù)見、不能控制的情形,，首先發(fā)現(xiàn)疫情的國家也沒有責(zé)任,。正因為如此，在2009年H1N1病毒導(dǎo)致的豬流感全球大流行中,，美國是病毒來源地,，墨西哥是疫情首發(fā)地，美國并未要求墨西哥承擔(dān)賠償責(zé)任,，其他國家也未要求美國承擔(dān)賠償責(zé)任,。

第三，中國政府沒有隱瞞疫情的不作為的客觀事實,。 由于新冠病毒是一種全新的病毒,，人們對它的認(rèn)識有一個逐步深化的過程，根據(jù)世衛(wèi)組織《國際衛(wèi)生條例》附件2規(guī)定的通報程序,，需要確定可能導(dǎo)致公共衛(wèi)生事件以后才有通報義務(wù),，不是一發(fā)現(xiàn)首個病例就有通報義務(wù)。因為對于新冠病毒,，其是否是可能引起國際關(guān)注的公共衛(wèi)生事件,，并不能在事后苛責(zé)當(dāng)事國在發(fā)現(xiàn)疫情之初就能馬上做出判斷。

第四,，中國對美國沒有實施國際不法行為,。 中國與美國之間并沒有關(guān)于公共衛(wèi)生和突發(fā)事件方面的雙邊條約,，沒有此方面雙邊義務(wù)。盡管中美均為世衛(wèi)組織成員國,，根據(jù)2005年《國際衛(wèi)生條例》第6條和第11條的規(guī)定,，締約國只是負(fù)有向世衛(wèi)組織通報的義務(wù)，締約國之間彼此并無通報義務(wù),。事實上,，中國截至2019年12月31日共發(fā)現(xiàn)27例不明原因肺炎病例，31日當(dāng)天向世衛(wèi)組織中國辦事處通報了該情況,；1月3日正式向世衛(wèi)組織,、相關(guān)國家進(jìn)行通報；1月7日實驗室確認(rèn)為新冠病毒,，并獲得全基因組序列,，1月12日中國公布和分享新冠病毒基因序列。這些工作得到了世衛(wèi)組織的高度贊揚,，認(rèn)為中國充分及時有效地履行了條例規(guī)定的義務(wù),。

第五，中國防疫行為與他國損失之間沒有法律上的因果關(guān)系,。 根據(jù)《條款》第36條的規(guī)定,，在受害國的損失和責(zé)任國的不法行為之間必須存在因果關(guān)系?？疾熘袊鴮κ佬l(wèi)組織和其他國家的疫情通報可以發(fā)現(xiàn),，美國等國家最早獲知中國的疫情信息，并一直獲得持續(xù)的更新信息,，完全有機會采取有效措施防控新冠肺炎疫情的蔓延,。然而由于這些國家沒有及時采取有力措施加強防控，導(dǎo)致了近期疫情的暴發(fā),。因此,，中國防疫行為與他國疫情損害之間不存在法律上的因果關(guān)系。

我國依法理性對待這些訴訟的方法

從上面的分析可以看出,，不管是根據(jù)美國國內(nèi)法,，還是國際法，中國對美國的疫情流行都不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,。因為這些訴訟所主張的管轄豁免例外都不成立,，中國的抗疫行動也沒有違反《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，與美國的疫情暴發(fā)沒有法律上的因果關(guān)系,，任何一個理性公正的裁判者,，只要基于以上任何一條，都不會得出中國應(yīng)該對美國的新冠肺炎疫情流行承擔(dān)責(zé)任的結(jié)論,。正如美國國務(wù)院前國際法顧問基梅納·凱特納教授所言：“任何對外國主權(quán)豁免法有點實際工作知識的專業(yè)人士,，只要看一眼這些訴訟的標(biāo)題,，就會立即發(fā)現(xiàn)美國法院沒有管轄權(quán)基礎(chǔ)。這不禁令人懷疑,，究竟是代理律師根本不知道有關(guān)判例，還是有其他原因,？”

在美國首都華盛頓,，兩名戴口罩的女子坐在國家廣場草坪上。新華社發(fā)

但是,，值得注意的是,，已有部分美國國會議員在推動國會修改《外國主權(quán)豁免法》，重新定義主權(quán)豁免的保護(hù)范圍,，以便保證這些訴訟向前推進(jìn),。這在歷史上有過先例。在2001年“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后,，多名律師代表受害人在美國多個州提起訴訟,，要求沙特政府及其機構(gòu)、擔(dān)任政府要職的沙特王室成員及一大批沙特私營公司,、銀行和個人應(yīng)當(dāng)為其通過伊斯蘭慈善基金會向基地組織提供的間接資助承擔(dān)責(zé)任,。后來，原告及其律師成功說服美國國會通過了《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》,，修改了《外國主權(quán)豁免法》的規(guī)定,，允許就國際恐怖主義行為造成的損害對外國政府提起訴訟，這就是所謂的“恐怖主義豁免例外”,，使“9·11”事件的受害者得以在美國法院繼續(xù)對沙特政府展開訴訟,。誠然，此次疫情與“9·11”事件有著根本性質(zhì)的天壤之別,，但在特朗普政府將中國視為戰(zhàn)略競爭對手,、新冠肺炎疫情給美國經(jīng)濟造成災(zāi)難性影響的特殊時期，再加上美國總統(tǒng)大選在即的影響,，不排除美國通過修改《外國主權(quán)豁免法》,，為美國法院對我行使管轄權(quán)提供國內(nèi)法基礎(chǔ)，最終對中國作出不利的缺席判決,。

面對此等濫訴甚至誣告,，我國政府和人民完全可以以平常心態(tài)和理性態(tài)度，綜合運用法律外交輿論方法,，兼顧個案應(yīng)對與制度建設(shè),，盡最大努力促成中美在后疫情時代走向包容性競爭關(guān)系。

首先,，對于這些訴訟,，只要美國法院保持基本的理性和公正,，應(yīng)該會駁回原告的起訴。但在初步審查程序階段,，并不意味著我國可以聽之任之,、不聞不問?？梢愿鶕?jù)《海牙送達(dá)公約》拒接送達(dá),、防止美方搞突擊送達(dá)，在必要時或應(yīng)詢時重申我國在國家豁免問題上的一貫立場,。

其次,，在此等濫訴獲得美官方加持，或法院啟動正式審理程序以后,，可通過外交途徑嚴(yán)正交涉,，必要時以豁免權(quán)、缺乏最低限度的聯(lián)系,、不方便法院為理由敦促美國國務(wù)院或者請學(xué)術(shù)團體提交“法庭之友意見書”,，或者向法院抄送照會和法律備忘錄等方式說明我享有主權(quán)豁免的事實與理由。據(jù)不完全統(tǒng)計,，近20年來,，美國法院在10多起外國私人當(dāng)事人對中國和/或地方政府提起的訴訟中認(rèn)定自己沒有管轄權(quán)，理由包括不屬于外國主權(quán)商業(yè)行為例外,、訴訟標(biāo)的的活動非商業(yè)活動,、商業(yè)活動對美國未造成直接影響、訴訟時效已過,、對中國未適當(dāng)送達(dá)訴訟文書,、原告未成功主張在美國境內(nèi)發(fā)生了不法行為、原告無訴訟資格等,。

同時,，如果美國法院強行管轄并作出不利判決，我國可主張執(zhí)行豁免,。因為未經(jīng)國家同意,，不得對國家財產(chǎn)采取訴訟保全和強制執(zhí)行措施已構(gòu)成習(xí)慣國際法規(guī)則。美國《外國主權(quán)豁免法》第1610-1611條都不允許為了獲得對外國及其財產(chǎn)的管轄權(quán)而實行扣押,。盡管2008年美國對上述第1610條作了修訂,，規(guī)定了外國國家財產(chǎn)不享有執(zhí)行豁免的具體情形，由于中美之間對此問題既沒有條約安排,，又不涉及資助恐怖主義問題,，不符合該條規(guī)定的執(zhí)行豁免例外的條件。

如果美國強制執(zhí)行我國國家財產(chǎn),，其行為當(dāng)然構(gòu)成國際不法行為,，我國有權(quán)要求美國停止侵權(quán),、賠償我國因此遭受的損失直至采取國際法認(rèn)可的“反措施”。

另一方面,，為長遠(yuǎn)計,，要依法防止未來可能發(fā)生類似情況，我國可以考慮批準(zhǔn)《聯(lián)合國國家及其財產(chǎn)管轄豁免公約》并出臺我國的《國家豁免法》,。因為《聯(lián)合國國家及其財產(chǎn)管轄豁免公約》確認(rèn)了限制豁免制度,，我國在2005年簽署了該公約，但尚未批準(zhǔn),。該公約目前已有28個國家簽字，22個國家批準(zhǔn),，還沒有生效,，要等到第30份批準(zhǔn)書或加入書交存聯(lián)合國秘書長之日后30天才生效。盡管如此,，我國仍可以借批準(zhǔn)該公約加快國內(nèi)立法,，明確一些豁免例外情形，如規(guī)定外國因違反國際法取得我國財產(chǎn)的行為在中國不享有豁免,，使中國企業(yè)和公民有機會在中國法院行使訴權(quán),，為我國采取法律對抗措施提供法律依據(jù)。

總而言之,，就像病毒沒有國籍,、疫情沒有國界，需要國際合作才能戰(zhàn)而勝之一樣,，面對美國這種通過法律包裝的“政治病毒”,，同樣需要國際合作。我國可以采取多種方式向國際社會說明我國的抗疫經(jīng)驗,，全面客觀呈現(xiàn)我國的抗疫歷程,，爭取世界上多數(shù)國家和人民的理解與支持。同時根據(jù)國際法與美國國內(nèi)法堅決維護(hù)我國的合法權(quán)益,，堅持抵制美國這種既不合法也不占理的濫訴行為,。