新華社北京6月1日電 題：開“正門”堵“歪門” 中國(guó)版“市政收益?zhèn)绷料噌尫湃笮盘?hào)

新華社記者韓潔、郁瓊源,、申鋮

在各界關(guān)注我國(guó)如何防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下,，財(cái)政部、國(guó)土資源部1日聯(lián)合對(duì)外發(fā)布《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》,，決定在地方政府土地儲(chǔ)備領(lǐng)域率先發(fā)行專項(xiàng)債券。

這一與國(guó)際接軌,、被視為中國(guó)版“市政專項(xiàng)債”的亮相,，能否保障地方政府的合理融資需求？對(duì)于遏制政府債務(wù)過快增長(zhǎng)勢(shì)頭作用幾何,？釋放出怎樣的完善地方債管理方向,？新華社記者第一時(shí)間采訪財(cái)政部、國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人和權(quán)威專家,，解讀改革背后的重要信號(hào),。

開“正門”規(guī)范土地儲(chǔ)備融資 省級(jí)政府成發(fā)債主體

在發(fā)行地方債取代銀行貸款成為地方政府土地儲(chǔ)備融資主渠道的背景下,，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的亮相，意味著昔日“憑地借貸”的老路行不通了,。

根據(jù)辦法,，省級(jí)政府及計(jì)劃單列市將作為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的唯一發(fā)行主體掌握發(fā)債“總閘門”。市縣級(jí)政府確需發(fā)債的,，由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府,。同時(shí)，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額管理,。

我國(guó)地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券,。天風(fēng)證券研究所固定收益首席分析師孫彬彬說，此次試點(diǎn)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券并對(duì)應(yīng)項(xiàng)目,，是地方債管理的一大創(chuàng)新,，類似美國(guó)市政債中的收益?zhèn)＿^去一般債券和專項(xiàng)債券界限不很清晰,，如今管理更規(guī)范,，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際接軌。

財(cái)政部和國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，此次發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券與依法推進(jìn)土地儲(chǔ)備融資模式改革相結(jié)合,，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對(duì)象,、項(xiàng)目管理,、收益回報(bào)等方面“量身打造”，形成總量可控,、動(dòng)態(tài)可持續(xù)的資金保障機(jī)制,，以開“正門”合法規(guī)范方式保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目合理融資需求，既促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范,、健康發(fā)展,，又支持地方穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板,。

北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心中方主任樓建波說,，以前政府儲(chǔ)備土地，很多是委托開發(fā)企業(yè)向銀行貸款,，受外界影響較多?，F(xiàn)在按需發(fā)債從制度上創(chuàng)新，有助于推動(dòng)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，確保土地及時(shí)有效供應(yīng)促進(jìn)房地產(chǎn)長(zhǎng)期健康發(fā)展,。

堵“歪門”遏制變相舉債 債券發(fā)行對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施

與原先地方政府籠統(tǒng)發(fā)行專項(xiàng)債券不同，此次發(fā)行地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券必須對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施,，并要求有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源,，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息,，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

“這一要求真正體現(xiàn)了專項(xiàng)債券的本質(zhì),，即以項(xiàng)目收益來償還債務(wù)本息,。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮說,，建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、受益對(duì)應(yīng)的制度,，有利于防范和化解專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，如不同地塊、不同區(qū)域項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)與債券發(fā)行利率等均有所差異,，這就要求投資者認(rèn)真評(píng)估每個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),，不盲目追求絕對(duì)收益率。

財(cái)政部,、國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說,，開“正門”發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，將用于償還專項(xiàng)債務(wù)的土地儲(chǔ)備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化,，從機(jī)制上堵住融資平臺(tái)公司等企業(yè)冒用土地儲(chǔ)備名義以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”,，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲(chǔ)備資金等行為發(fā)生,。

“過去地方賣地增長(zhǎng)的老路助長(zhǎng)了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。”孫彬彬說,，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債,，意味著除此以外的所有舉債借貸方式基本都不允許，對(duì)于更好規(guī)范地方政府融資行為,、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有積極作用,。

債務(wù)監(jiān)管再升級(jí) 精細(xì)化管理專項(xiàng)債

從以前籠統(tǒng)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，到此次首嘗發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券,，標(biāo)志著我國(guó)按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券的步伐在加快,。

2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，以及2015年新預(yù)算法的實(shí)施,，奠定了我國(guó)地方政府債務(wù)的基本框架,。在此基礎(chǔ)上，近年來財(cái)政部門針對(duì)出現(xiàn)的新情況,、新趨勢(shì),，不斷完善相關(guān)制度，管理日趨精細(xì)化,。

“此次辦法的出臺(tái),，是在已有制度框架上又一次精細(xì)化的管理優(yōu)化,。”鄭春榮說,，按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券,，既顯示了在地方政府債務(wù)管理政策上的連貫性、一致性,，又體現(xiàn)了財(cái)政部門對(duì)管理地方債越來越成熟,、越來越深入。

2017年,，我國(guó)政府性基金收入預(yù)計(jì)47174.66億元,，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)計(jì)38568.62億元，占比超過80%,。

記者了解到,，針對(duì)土地儲(chǔ)備發(fā)行專項(xiàng)債券，意味著按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券改革邁出一大步,。按照計(jì)劃,，下一步財(cái)政部將會(huì)同交通運(yùn)輸部等部門研究推進(jìn)發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。

專家表示,，此次辦法顯示,，我國(guó)關(guān)于地方政府債務(wù)的監(jiān)管進(jìn)一步升級(jí)。如關(guān)于儲(chǔ)備土地的擔(dān)保管理更加嚴(yán)格,，明確地方政府不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保,。

此外，辦法在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的監(jiān)管中引入國(guó)土資源部門,，通過兩部門協(xié)調(diào)配合使得政府對(duì)融資項(xiàng)目的監(jiān)管更加專業(yè),，確保土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的真實(shí)性、規(guī)范性,。