原標題：“罰款搞創(chuàng)收”,？這事干不得！

最近,，國辦發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）,。全文很長，其中有句表述引發(fā)廣泛關(guān)注：“堅決避免亂罰款,，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收,，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。”

“亂收費、亂罰款,、亂攤派”,，合稱“三亂”，是一個頑疾。上世紀90年代，這個問題一度很嚴重，中央和多部門都曾多次專門出臺治理辦法,。這次《意見》提到的以罰款進行創(chuàng)收或者以罰款作為排名、績效考核等問題,，并非新事,。

作為一種執(zhí)法行為，行政執(zhí)法部門的罰款,，目的在于糾正違法行為,。比如碰到開車沒系安全帶、路邊違章停車,、情節(jié)輕微的占道經(jīng)營或者無證經(jīng)營的,，可以罰款；一些企業(yè)衛(wèi)生或者消防措施不到位的,，也可以罰款,。讓違法者付出一定經(jīng)濟代價，可以督促其改正,。但現(xiàn)實中,，“三亂”之所以難治，還是因為正常的執(zhí)法行為走了樣,。

比如過去“罰款”和“上繳”還沒有實現(xiàn)“兩條線”的時候,，一些有罰款權(quán)力的部門可能拿收上來的錢充了自家“小金庫”，最后當福利待遇發(fā)給員工了,。有些基層執(zhí)法機構(gòu)人手編制不夠,，上級經(jīng)費劃撥不到位，本來該吃財政飯的人必須“自己找飯吃”,，于是就打起了罰款的主意,。

隨著罰繳分離,、對執(zhí)法機關(guān)全額撥款、嚴格規(guī)范執(zhí)法程序等一系列改革措施落地,，當年的混亂現(xiàn)象得到一定程度改善,，但尚未完全根治,，尤其是當經(jīng)濟下行壓力加大,、地方財政吃緊時，借罰款搞創(chuàng)收的老毛病很容易復(fù)發(fā),。

例如,，去年有媒體調(diào)研發(fā)現(xiàn),，北方某山區(qū)縣一年一般公共預(yù)算收入1億多元，而交通違章罰款就“創(chuàng)收”3000多萬元,，撐起了可用財力的1/3,。國務(wù)院督查組暗訪發(fā)現(xiàn),，部分交警為完成創(chuàng)收任務(wù),，對過往貨車司機隨意罰款，有貨車司機反映,，“攔下來啥也沒說就讓我出示行駛證駕駛證,，我把行駛證駕駛證遞給人家,，人家給打出一個罰款單，這都習(xí)慣了?！备艘乃嫉氖?，某地居然可以提前繳納一個月罰款,，“充值包月”后就可以隨便違章。

一些地方還將手伸向了企業(yè),。比如去年底被通報批評的河北霸州,，向轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn),、街道,、開發(fā)區(qū)下達非稅收入任務(wù)，開展運動式執(zhí)法,，逐利式,、“無差別”地向轄區(qū)內(nèi)數(shù)千家企業(yè)亂收費、亂罰款,、亂攤派，薅上來總計6700萬元的巨額罰款,。

這些地方政府的“罰款沖動”,，主要源于“缺錢”的現(xiàn)實困境,。但一缺錢就想著從企業(yè),、個人頭上“薅羊毛”,，實在是短視且有害,，很容易陷入“財政缺錢—罰款搞錢—營商環(huán)境惡化—企業(yè)用腳投票—稅基減少—更加沒錢”的惡性循環(huán)。罰款解了“燃眉之急”，但對營商環(huán)境,、法治環(huán)境的破壞是相當長久的,。

今年6月以來，國家分階段集中開展涉企違規(guī)收費專項整治行動,，重點聚焦交通物流,、水電氣暖、地方財經(jīng),、金融,、行業(yè)協(xié)會商會和中介機構(gòu)等領(lǐng)域。坦率講,，這些領(lǐng)域的“三亂”問題長期存在,，社會反映強烈。

據(jù)報道,，此次專項行動將重點整治“落實降費減負政策不到位,、借疫情防控違規(guī)設(shè)立收費項目、不按要求執(zhí)行國家和地方已出臺的惠企收費政策,、收取明令取消的費用,、強制捆綁銷售、亂檢查,、亂罰款”等問題,。

面對經(jīng)濟下行壓力，一些地方政府財政吃緊,，但越是這種時候,，越要警惕和抑制“罰款沖動”“搞錢沖動”，把眼光放長遠,，學(xué)會“放水養(yǎng)魚”“留住青山”,，切莫竭澤而漁,。

警惕“罰款式創(chuàng)收”沖動

“亂收費,、亂罰款,、亂攤派”并稱為“三亂”，由此產(chǎn)生的一些新聞事件屢見報端,。以罰代管,、逐利執(zhí)法、過度處罰等問題也飽受社會詬病,。

8月17日,，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（下稱《意見》）提出，各級政府及其部門要堅決避免亂罰款,，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收,，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。

《意見》發(fā)布后,，“嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收”的表述備受關(guān)注,。北京看懂研究院高級研究員程宇告訴《中國新聞周刊》，當前經(jīng)濟處于下行周期,，同時還有疫情因素,，形成一種雪上加霜的疊加效應(yīng)，這種效應(yīng)作用在市場主體身上,，就形成了收入不斷下降,，利潤越來越少的局面，也導(dǎo)致很多地方政府財政緊張,。

他說,，在這種背景下，更需要地方政府想盡辦法來保護市場主體,。國辦出臺嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收,，目的正是保護市場主體，維護企業(yè)家合法權(quán)益和優(yōu)化營商環(huán)境,，也表明中央在想盡一切辦法來降低企業(yè)和經(jīng)營者的成本,，抑制地方政府的“罰款式創(chuàng)收”的沖動。

“花式罰款”屢見不鮮

罰沒收入屬于政府非稅收入,，是指執(zhí)法,、司法機關(guān)依照法律、法規(guī),、規(guī)章的規(guī)定,，對違法違章者實施經(jīng)濟罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款,。

數(shù)據(jù)顯示,，近年來多地罰沒收入呈明顯增長趨勢。2022年7月,，各城市陸續(xù)公布2021年的預(yù)算執(zhí)行情況,。有媒體統(tǒng)計了全國300余個地級市的罰沒收入,。其中，有111個地級市公布了罰沒收入數(shù)據(jù),。

在公布數(shù)據(jù)的111個地級市中,，2021年有80個城市罰沒收入呈上升態(tài)勢，占比超過72％,。其中,，有15個城市罰沒收入同比增長超過100％，如四川樂山增長155％,，江西南昌增長151％,。

在上榜城市中，青島備受關(guān)注,。2021年,，青島市罰沒收入為43.77億元，高居111個統(tǒng)計城市第一位,，與2020年該市罰沒收入的19.26億元相比,，一年時間，罰沒收入增長了24.51億,，增幅達到了127％,。

青島市財政局一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，青島去年罰沒收入增加因素的主因來自于案件,。2021年,，青島破獲了重大傳銷案等4起大案，增加罰沒收入22.45億元,。

這位工作人員說,，“這種收入都是一次性的增長因素，剔除這幾起案件罰沒款,，青島市去年罰沒收入規(guī)模與正常年份基本持平,。”

在梳理的全國地級市一般城市罰沒收入2021年較2020年的增值排行榜中,，前14個地級市中,，江蘇省占6個（鹽城、常州,、南通,、鎮(zhèn)江、蘇州,、泰州）,。其中，鹽城2021年罰沒收入為37.27億元，較2020年增長44.12％,。

近日,，有媒體致電鹽城市財政局，咨詢罰沒收入增加較多的原因,，是否為交通罰款？該局工作人員稱,，“交通罰款占比現(xiàn)在已經(jīng)很少,，主要是破獲了重大的經(jīng)濟案件，例如詐騙,，所以公安罰沒收入較多,。”

《道路交通安全法》第八十六條規(guī)定,，任何單位不得給公安機關(guān)交通管理部門下達或者變相下達罰款指標,；公安機關(guān)交通管理部門不得以罰款數(shù)額作為考核交通警察的標準。但多起案例顯示,，交通部門成為亂罰款的重災(zāi)區(qū),。有些“執(zhí)法”背離法治軌道，有的部門甚至推出了“罰款包月”項目,，可謂花樣百出,。

據(jù)中青網(wǎng)7月16日報道，在山東省成武縣,，一些大貨車司機和當?shù)亟煌ㄟ\輸局建立了“合作”關(guān)系,，司機們預(yù)交當月罰款，交通運輸監(jiān)察大隊各中隊則保障“客戶”的貨車無論是超載還是超高,，在1個月之內(nèi),，都可以暢通無阻。

相關(guān)視頻顯示,，成武縣交通局交通運輸監(jiān)察大隊工作人員對大貨車司機邵先生說：“上路啥的我都給你安排,，你放心好了，這邊的事我都給你安排好,。合作愉快,，隨時電話聯(lián)系?！?/p>

邵先生稱,，他們的貨車途經(jīng)成武縣時，當?shù)亟煌▓?zhí)法部門給辦“月票”,，根據(jù)車型情況,，每臺車收費1000元/月或2000元/月，“不繳的話他就攔住你的車扣到停車場罰款”,。

辦理“月票”時還能討價還價,，邵先生詢問能否“繳10個車的錢,，照顧12個車”，交通運輸監(jiān)察大隊工作人員稱可以“優(yōu)惠”1000元,。

成武縣交通局一位負責人8月22日告訴《中國新聞周刊》,，目前縣紀委監(jiān)委工作人員駐扎在縣交通局，正在對該事件調(diào)查取證,。調(diào)查結(jié)果一定會向社會公布,。

2021年，國務(wù)院第八次大督查第五督查組在內(nèi)蒙古自治區(qū)多地暗訪時發(fā)現(xiàn),，部分交警為完成“創(chuàng)收”任務(wù),，對過往貨車司機隨意罰款、“一刀切”式罰款,。他們在道路上設(shè)置臨時檢查點,，對途經(jīng)的貨車逐一攔停，并以“未按規(guī)定使用安全帶”等理由實施處罰,。而現(xiàn)場的司機大多都系著安全帶,，或者并沒有罰單上列舉的違法行為。

暗訪視頻畫面顯示,，一名貨車司機說：“攔下來啥也沒說,，就說出示行駛證駕駛證。我把行駛證駕駛證遞給人家,，人家給打出一個罰款單,，這都習(xí)慣了?！?/p>

2021年9月10日,，《內(nèi)蒙古日報》發(fā)文稱，錫林郭勒盟公安局已要求涉事地區(qū)公安局對分管交通管理的副局長,、交警大隊長,、相關(guān)派出所所長和民警輔警停止執(zhí)行職務(wù)；烏蘭察布市公安局,、巴彥淖爾市公安局也要求交管支隊分管副支隊長,、涉事交警大隊長及相關(guān)民警輔警停止執(zhí)行職務(wù)。

2021年4月,，《半月談》報道,，北方某山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入才1億多元，但令人吃驚的是,，當?shù)亟煌ㄟ`章罰款一年竟“創(chuàng)收”了3000多萬元,，撐起了地方一般公共預(yù)算收入的1/3。

報道稱，這個不通高速的山區(qū)縣是煤炭運輸必經(jīng)之地,，許多運煤車輛進出,，都要經(jīng)過這個縣。當?shù)赜懈刹勘硎?，縣里工業(yè)不發(fā)達,、企業(yè)較少，“領(lǐng)導(dǎo)要錢就找交警等執(zhí)法部門”,。

當?shù)厮緳C反映,，僅在一段幾十公里的省道上，就有近10個電子眼,。除了橫桿測速設(shè)備多之外，在道路下坡,、拐彎等地方的路邊樹旁,，還有隱蔽的立桿式測速抓拍設(shè)備。

財政緊張引發(fā)“罰款沖動”,？

微信公眾號“俠客島”8月19日發(fā)文稱,，隨著罰繳分離、對執(zhí)法機關(guān)全額撥款,、嚴格規(guī)范執(zhí)法程序等一系列改革措施落地,，當年的混亂現(xiàn)象得到一定程度改善，但尚未完全根治,，尤其是當經(jīng)濟下行壓力加大,、地方財政吃緊時，借罰款搞創(chuàng)收的老毛病很容易復(fù)發(fā),。

文章說,，這些地方政府的“罰款沖動”，主要源于“缺錢”的現(xiàn)實困境,。但一缺錢就想著從企業(yè),、個人頭上“薅羊毛”，實在是短視且有害,，很容易陷入“財政缺錢——罰款搞錢——營商環(huán)境惡化——企業(yè)用腳投票——稅基減少——更加沒錢”的惡性循環(huán),。

湖北省統(tǒng)計局原副局長、中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院教授葉青告訴《中國新聞周刊》,，多地出現(xiàn)“以罰款進行創(chuàng)收”的案例有必然原因,，近年來，受到疫情,、房地產(chǎn)市場低迷等因素,，地方財政收入不斷下降，一些地方政府就會通過罰款來增加財政收入。

這方面的案例也并不鮮見,，比如2021年12月17日,，國辦督查室在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)＋督查”平臺公開通報了河北省霸州市為解決財力緊張等問題而大規(guī)模亂罰款等問題。

國務(wù)院督導(dǎo)組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，2021年9月,，霸州市政府違規(guī)提出將非稅收入與征收單位支出掛鉤，并將非稅收入完成情況納入鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核,。

10月份,，為彌補財力緊張及不合理支出等產(chǎn)生的缺口，霸州市在6月份已經(jīng)完成非稅收入預(yù)算7億元的情況下,，向下轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道,、開發(fā)區(qū)）分解下達了3.04億元的非稅收入任務(wù)。

11月份,，霸州市印發(fā)細則,，違規(guī)設(shè)立一般公共預(yù)算收入完成情況考核，明確稅收收入得分權(quán)重為20％,，非稅收入得分權(quán)重為80％,。

在霸州市采取多種督導(dǎo)措施的推動下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道,、開發(fā)區(qū)）,、村街以安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查等多種名義，對中小微企業(yè)和個體工商戶進行集中罰款,、攤派,、收費。

據(jù)不完全統(tǒng)計,，當年10月1日至12月6日,，霸州市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元,，是1~9月罰沒收入的11倍,，涉及企業(yè)和個體工商戶2547家，平均每家罰款,、收費2.64萬元,。11月份，13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道,、開發(fā)區(qū)）出現(xiàn)明顯的運動式執(zhí)法,，當月入庫罰沒收入4729.57萬元，是1~9月月均罰沒收入的80倍,。

督查組稱,，霸州市此次出現(xiàn)的亂收費,、亂罰款、亂攤派手法五花八門,，逐利特征明顯,。經(jīng)國辦督查室跟蹤督辦，截至2021年12月16日15時,，霸州市已經(jīng)向2200家企業(yè)和個體工商戶退款5472.82萬元,。

程宇稱，從總體收入來講,，地方財政主要分成兩部分,，即地方政府基金性收入和一般性財政收入。地方政府基金性收入主要來自國有土地出讓收入,，也就是通常所說的賣地收入,。

他說，從國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)看,，今年1~7月,，房地產(chǎn)企業(yè)拿地的總額比去年同期下降了大約48％。如果再考慮到已經(jīng)拿地的房企中還存在一些地方城投平臺,，所以如果剔除這部分收入,，今年前7個月,，地方政府賣地收入的實際金額大約僅為去年同期的1/3,。在這種背景下，地方財政收入的壓力普遍較大,。

程宇稱,，在一般性財政收入方面，主要由稅收和罰沒收入構(gòu)成?，F(xiàn)在我國經(jīng)濟面臨一些挑戰(zhàn),，地方的稅收也普遍呈下降趨勢。政府為了保證企業(yè)的正常運營,，保住市場主體,，還出臺了返稅退費政策，這也意味著地方政府的稅收也在減少,。與此同時,，地方政府的一些剛性支出壓力仍然較大。這就意味著,，很多地方政府面臨嚴重的收不抵支問題,。

程宇告訴《中國新聞周刊》，在賣地收入,、稅收等減少的背景下,，對很多地方政府而言,，增加罰沒等非稅收入可能就成了他們一個很難抑制的沖動。

杜絕“罰沒財政”,，仍需細化立法

近段時間以來,，為整治“亂罰款”現(xiàn)象，中央動作頻頻,。

6月28日,，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布《涉企違規(guī)收費專項整治行動方案》，該《方案》由發(fā)改委,、工信部,、財政部以及市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布?！斗桨浮贩Q,，將全面排查交通物流、水電氣暖,、地方財經(jīng),、金融、行業(yè)協(xié)會商會等領(lǐng)域涉企違規(guī)收費問題,，專項整治亂收費,、亂罰款、亂攤派,，建立協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機制,。

7月21日，國務(wù)院常務(wù)會議又指出,，為進一步優(yōu)化法治環(huán)境,，減輕企業(yè)和群眾負擔，決定取消29個罰款事項,，用其他方式規(guī)范管理,。這些事項包括對取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)未依照規(guī)定定期提交報告，逾期未改正行為的罰款,；對未經(jīng)許可制造,、修理計量器具等行為的罰款；以及對道路貨運經(jīng)營者不按照規(guī)定隨車攜帶道路運輸證行為的罰款等,。

輿論認為,，要想抑制地方政府“罰款式?jīng)_動”，關(guān)鍵還是要消除監(jiān)管盲區(qū),，讓各職能部門在罰款時做到有法可依,，透明執(zhí)法，降低地方上的罰款動力,。

清華大學(xué)法學(xué)院教授張明楷表示,，（很多）罰沒收入不是直接歸司法機關(guān),，從形式上來說依然是給地方財政，但是財政很多會立馬返還給辦案機關(guān),，（因此）辦案機關(guān)就有積極性,，能夠沒收的盡可能沒收，不是犯罪的盡可能變成犯罪去沒收,。

他說,，“我一直主張，所有的罰沒收入直接上繳中央財政,，不給地方,，財政充分保證司法機關(guān)辦案的費用。如果罰沒收入不直接上繳中央,，我們很難不能使司法顯示客觀公正,，因為一個機關(guān)為自己的利益去辦事的時候膽子可大了?！?/p>

2020年底,，財政部印發(fā)《罰沒財物管理辦法》，進一步完善罰沒財物管理,，要求海關(guān),、公安、海警,、市場監(jiān)管等部門取得的緝私罰沒收入全額繳入中央國庫,。然而，到目前為止,，還有一些罰沒收入會進入地方政府,。

2021年全國兩會期間,，全國政協(xié)委員,、中華全國律師協(xié)會副會長朱征夫表示，對于刑事案件的罰沒所得,，刑事訴訟法及相關(guān)法律法規(guī)或部門規(guī)章均規(guī)定應(yīng)上繳國庫,，但對于是上繳中央國庫還是地方國庫，并未具體的規(guī)定,。而在實踐中,，地方取得的罰沒所得一般上繳地方國庫，地方政府通常會返還部分罰沒所得給辦案機關(guān),，補充辦案經(jīng)費,。

葉青告訴《中國新聞周刊》，應(yīng)讓每一筆罰款都做到罰之有理,、有法可依,，而不是為了增加自己的財政收入而想法提高罰款額度,。上級部門也應(yīng)對下級的罰款有沒有依據(jù)等作為核查重點。

他稱,，很多法規(guī)有上下限,，彈性空間較大。有時按照頂格處罰或最低限度處罰,，從法律層面上都可以,。在財政收入好的時候，罰款空間就會寬松一點,，財政收入緊張的時候,，可能就會提高罰款額度。所以,，還要完善法律細則,，讓一些處罰依據(jù)更加明確。

西南政法大學(xué)教授蔡斐撰文稱,，從理論上來說,，罰款行為，自然是“當罰則罰”,，與“執(zhí)法創(chuàng)收”沒有關(guān)聯(lián),。但是，什么情形該“當”,？罰多少算“罰”,？這就取決于行政裁量權(quán)基準制度的建立健全。一旦基準制度脫離法定的范圍,、限度,、原則，就會給罰款淪為地方創(chuàng)收工具提供可乘之機,。

蔡斐稱,，比如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對因違法行為導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的主要負責人,，處以2萬元以上20萬元以下的罰款,。那么，在2萬到20萬如此巨大的一個彈性空間內(nèi),，究竟是罰款2萬,？10萬？還是20萬,？需要根據(jù)立法意圖和執(zhí)法經(jīng)驗,，尤其是實際行為，將裁量的情節(jié)和裁量的選擇形成可操作的具體制度,，否則就很容易出現(xiàn)行政執(zhí)法該嚴不嚴,、該寬不寬,、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象,。

此次《意見》提出,，罰款數(shù)額的從輕、一般,、從重檔次情形要明確具體,，嚴格限定在法定幅度內(nèi)，防止簡單地一律就高或者就低處罰,；罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的,，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次；罰款數(shù)額有一定幅度的,，要在最高額與最低額之間劃分階次,，盡量壓縮裁量空間。

蔡斐表示,，下一步,，各地各部門應(yīng)該按照《意見》提出的法制統(tǒng)一、程序公正,、公平合理等原則,，細化寬泛的立法，增強法律的可操作性,，縮小行政裁量的空間,，抑制裁量的隨意性，將行政執(zhí)法關(guān)進制度的“籠子”,，將罰款納入法治的軌道,，而不是偷偷地推向“創(chuàng)收”的渠道。