原標(biāo)題：城改“黑洞”樣本：近百個項目未完成回遷,，購房十四年無法收房

已經(jīng)過去14年了，王軍于2010年全款購買的新房,，如今仍在停工,。

當(dāng)年，王軍在西安的國際幸福城選購的那套房,，原本是想給兒子當(dāng)婚房的,。如今，孫子都已經(jīng)11歲了，他的這套房子卻仍未交房,。

國際幸福城是西安眾多城中村改造（下稱“城改”）項目中的一個,，包括王軍在內(nèi)的400多名購房者至今無法入住。而放眼整個西安,，因城改項目停工而無法入住新房的購房者,，則遠不止上述400人。

位于西安市柳鶯路的易合坊,，是灞橋區(qū)香王村的城中村改造項目,，先后有數(shù)百名業(yè)主在此購房。但是,，這個由西安四德置業(yè)有限公司（下稱“四德置業(yè)”）開發(fā)的城改項目,，最終于2012年停工。如今,，四德置業(yè)已先后30多次被列為失信執(zhí)行企業(yè),，50多次被強制執(zhí)行。

西江月,，是未央?yún)^(qū)王家棚村的城改項目,，其投資主體西安新里程投資有限公司（下稱“西安新里程”）同樣因資金鏈斷裂導(dǎo)致項目停工，數(shù)以百計的購房者無法按時收房,。

一份來自西安市城中村(棚戶區(qū))改造事務(wù)中心（下稱“西安城棚改中心”）的資料顯示,，西安市大規(guī)模系統(tǒng)地進行城中村和棚戶區(qū)改造工作，始于20世紀(jì)初,。截至2023年中旬,，全市共有城棚改項目368個，涉及群眾26.7萬戶,、86.8萬人,。

而在城改啟動前,，西安市城六區(qū)共有624個行政村,，在全國副省級城市中，是城中村數(shù)量較多的城市之一,。

其中一些城改項目的停工與波折,，既折射出西安市在城中村改造過程中的嘗試與探索，也暴露出在探索過程中各方的博弈與沖突,。

外行“占坑”

國際幸福城由陜西宏潤房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱“宏潤地產(chǎn)”）開發(fā),，胡緒峰任該公司法定代表人兼董事長——最近，他因自稱遭遇“套路貸”而失去巨額股權(quán),，被不少媒體關(guān)注,。

胡緒峰的命運，因城改而變。在參與城改之前,，他原本是一個建筑“包工頭”,。

胡緒峰在接受第一財經(jīng)記者采訪時說，國際幸福城是西安市灞橋區(qū)穆將王村的城改項目,。他正是借由穆將王村城改項目的啟動,，從一個包工頭轉(zhuǎn)型為開發(fā)商。

胡緒峰說,，當(dāng)時,，根據(jù)當(dāng)時西安市的城改政策，城中村的村委會在合作對象的選擇上,，擁有較大的自主權(quán),。

據(jù)西安城棚改中心介紹，西安市城中村改造自2002年以來,，經(jīng)歷了起步,、探索和全面發(fā)展三個階段。

2002年起,，西安市按照“自籌資金,，自我改造，自我發(fā)展”的“三自”方針進行城中村改造,。這種村集體主導(dǎo)的改造的模式中,，改造資金通常由村集體經(jīng)濟以及村民家庭進行經(jīng)濟投資。

不過,，對于西安市的大部分城中村而言,，村集體經(jīng)濟與村民家庭經(jīng)濟能力，尚不足以支撐舊村整體改造的重任,；并且改造中涉及村民利益問題,，許多關(guān)鍵因素尚不明確，使村民缺乏參股投資的積極性,。相應(yīng)的配套政策也不完善,，加之建新不拆舊和資金匱乏等問題，造成城改工作進展緩慢,。

于是2005年3月,，西安市成立了城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開始嘗試政府主導(dǎo)模式,，當(dāng)時明確的城中村改造基本原則為：“政府主導(dǎo),，以區(qū)為主，市場運作,，改制先行,，改建跟進,，尊重民意，利民益民”,。

但政府主導(dǎo)模式聽起來很美好,，現(xiàn)實卻是需要大筆的資金做支撐，尤其是對于西安這種城中村數(shù)量多,、規(guī)模大,、問題重、改造任務(wù)艱巨的地方來說更是如此,。而西安一直以來面臨的最大問題就是兩個字：沒錢,。

無奈之下，西安在以往“三自”的村集體主導(dǎo)路徑基礎(chǔ)上經(jīng)過一番雜糅,，提出了“政府主導(dǎo),，市場運作”的城改思路。通過引入開發(fā)商,，推進城中村改造工作,。

2006年9月，經(jīng)人介紹,，胡緒峰開始就城中村改造與穆將王村方面接觸,。彼時，他年僅26歲,，此前并無房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗,，但曾通過掛靠工程公司，承攬過一些項目的建設(shè)施工,。

胡緒峰參與穆將王村城改之時,，正是西安在總結(jié)過去“自籌資金，自我改造,，自我發(fā)展”三自方針經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,，經(jīng)過研究、摸索,，正式開始進入“政府主導(dǎo),、市場運作”的城改新探索。

當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)研究專家馮駿在接受第一財經(jīng)記者采訪時說,，正是由于當(dāng)年的“市場運作”,，最終導(dǎo)致當(dāng)年一些沒有房產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗的人,，成功拿到城改項目,，這些人不一定具備資金、開發(fā)經(jīng)驗等方面的“硬實力”,，但都具有較強的人脈,、人際關(guān)系等“軟實力”。

在馮駿看來，這些城改的“外行”對城中村改造的復(fù)雜性缺乏足夠的了解,，在爭取項目的過程中有一種無知者無畏的勁頭：哪怕一個城改項目要花100個億,，自己只有1000萬，也敢拿下,，“先把合同簽好,，先占住‘坑’?！?/p>

2007年3月19日,，穆將王村村委會與胡緒峰的宏潤地產(chǎn)簽署《穆將王城中村聯(lián)合開發(fā)協(xié)議》：穆將王村共有約785畝土地可供開發(fā)，除去法律規(guī)定的留用土地,，以及用于建設(shè),、安置村民的18萬平方米的多層樓房的土地，其余部分均由胡緒峰自主開發(fā),，胡緒峰則向村民支付拆遷補償款2500萬元,。

785畝的土地面積，也讓穆將王村成為當(dāng)年西安市首批最大城改項目之一,。據(jù)馮駿介紹,，當(dāng)時不少城中村，交通,、位置都非常好,，相當(dāng)于整個西安的“白菜心”，其中就包括穆將王村,。

類似的項目,，還有易合坊。該項目的開發(fā)商四德置業(yè),，于2011年獲得香王村城改項目建設(shè)開發(fā)權(quán),，但直到兩年后的2013年，四德置業(yè)才取得房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)證書,。

那么,，為什么政府會同意這樣的開發(fā)商拿下體量動輒數(shù)百畝的城改項目？為此,，第一財經(jīng)先后與西安市有關(guān)方面聯(lián)系,，但截至發(fā)稿，對方仍拒絕接受采訪,。

當(dāng)?shù)匾晃粚＜覄t在接受記者采訪時對此分析稱,，當(dāng)時，從政府的角度看,，希望能通過改造城中村,，盡快改善城市形象,，而當(dāng)時愿意介入城改的開發(fā)商，特別是國央企開發(fā)商,，卻對比積極性不高,，即便愿意談，也會在土地合規(guī)性等多方面提出幾乎苛刻的要求,，這讓當(dāng)?shù)卣杏X難以合作,。而此時，一些地方老板卻對城改興趣頗高,，在這種情況下,，政府秉持著“來的都是客”，你愿意干,，我就盡可能支持,，最終導(dǎo)致大批原本并不具備實力的開發(fā)商入局。

“黑洞”

即便是當(dāng)年曾年輕氣盛的胡緒峰,，如今再談起仍陷入糾紛的穆將王村城改項目時,，心里已經(jīng)沒有了當(dāng)年的雄心。他說,，自己既低估了城中村改造的風(fēng)險,，又在資金鏈緊張時，被民間借貸者盯上,。

2007年5月,，在與穆將王村簽訂合同兩個月后，宏潤地產(chǎn)同時開工了8棟多層安置房,、4棟可銷售房源的建設(shè),。穆將王村也成立了由村民組成的工程處，進駐工程現(xiàn)場,。

據(jù)胡緒峰介紹,，此時，穆將王村村委會時任主要成員又通過中間人向他提出索賄的暗示,，而他最終按照要求將資金打進了對方賬戶,。這樣的情節(jié)雖然出自胡緒峰的講述，但第一財經(jīng)記者在查閱資料時發(fā)現(xiàn),，當(dāng)?shù)氐钠渌歉捻椖恳渤霈F(xiàn)過開發(fā)商向項目所在地村干部行賄的情況,。

2008年年底，穆將王村委會換屆改選,，村委班子產(chǎn)生變動,。與此同時，胡緒峰發(fā)現(xiàn),，國際幸福城的項目工地上,，開始出現(xiàn)一些阻礙施工的閑雜人員，甚至項目工地與售樓部的大門,，也多次無故被鎖,。

2010年3月26日，宏潤地產(chǎn)與穆將王村簽訂補充合同,。

“主要的商務(wù)條款發(fā)生了三大變化,，”胡緒峰說，新合同雖然名義上是補充合同,，但實際上卻是基本上推翻了原合同條款：第一,，是原來約定的785畝地除安置外的其他全部剩余土地，變成了420畝,；第二,，是原來約定的向村民交付18萬平方米的多層（無電梯）安置房，現(xiàn)在,，村民不要了,，要求重新給他們蓋15萬平米的高層（帶電梯）；第三,，原來約定的是拆遷補償款2500萬元,，是等到拆了房才給錢，不拆房不給錢,，現(xiàn)在不僅拆遷補償款提高到了1.4億元,，而且還要一次性付款。

“由此導(dǎo)致的結(jié)果是,，原來我手上不缺錢,，后來就變成了我手上缺一堆的錢?！焙w峰發(fā)現(xiàn),，面對巨大的資金缺口，公司卻很難從銀行貸款,，因為土地的手續(xù)不全,。

直到此時，胡緒峰才終于發(fā)現(xiàn),，城改背后的“黑洞”,，遠比正常的房地產(chǎn)開發(fā)難度要大得多。

其中的難點就在于,，一般而言,，正常的土地開發(fā)，是地方政府先進行一級土地整理,，對目標(biāo)地塊進行拆遷,，并在實施“三通一平”后,，再啟動“招拍掛”；地產(chǎn)開發(fā)商拍得土地后,，按照要求進行二級開發(fā),。

但此時的城中村土地，卻相當(dāng)于“一二級聯(lián)動”,，開發(fā)商與村委會簽完合同,，一方面要對村里的土地進行一級整理，另一方面又得在已經(jīng)整理的土地上實施二級開發(fā),，但此時,，應(yīng)該辦理的土地手續(xù)可能還沒辦完，房子卻已經(jīng)開始建了,。馮駿也說,，在當(dāng)時的環(huán)境下，很多人對城改的理解簡單粗暴,，認(rèn)為不就是蓋房子嘛,，實際上，城中村改造中,，牽扯的利益主體特別多,，對法務(wù)的要求，對政策的要求,，以及對各種關(guān)系的處理,，都有很高的要求。

難以從銀行獲取貸款的胡緒峰,，一方面加大了向市場售賣新房的銷售力度,，另一方面，也開始到處尋找民間資金,。

他首先找到的,，是曾經(jīng)相識的一位熟人。2010年5月,，他通過向一位熟人質(zhì)押宏潤地產(chǎn)18%的股權(quán),，獲得了8000萬元借款。

到了第二年,，2012年1月,，當(dāng)年臨近春節(jié)時，胡緒峰為了給工地上的工人結(jié)算工資,，又與另一民間借貸者簽訂了借款合同,，先是借款600萬元，之后，又追加到2200萬,，宏潤地產(chǎn)以75%股權(quán)質(zhì)押,。

之后，胡緒峰便失去了對國際幸福城的實際控制權(quán),。

隨后,，胡緒峰又發(fā)現(xiàn)，在失去對宏潤地產(chǎn)的控制后,，陜西佳馨源實業(yè)有限公司悄然成為“國際幸福城”的新開發(fā)商,，而依據(jù)則是一份簽訂于2014年11月27日的三方協(xié)議,。

不甘出局的胡緒峰,，開始到處投訴，而他自己也因被當(dāng)?shù)鼐秸{(diào)查不得不“出逃”外地,、隱匿行蹤,。

此后，伴隨著利益相關(guān)方對于國際幸福城的爭奪,，項目施工也在歷經(jīng)波折后,，最終停工。之后,，雖然經(jīng)央視等多個媒體曝光,，國際幸福城的村民安置房部分得以交付，但王軍等400多名業(yè)主購買的房子,，卻依然停工至今,。

同樣未能等到按時交付的，還有易合坊,、西江月,、富銘新一城、時豐中央公園,、中環(huán)國際城,、江林新城、華安紫竹苑等樓盤的業(yè)主們,。

這些樓盤大多是城改項目,。項目背后，則是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與被拆遷的村民,、建筑施工企業(yè),、購房者、以及民間借貸人等多方利益的交織,、沖突,。而資金鏈的緊張，是這些項目未能按時交付的重要原因,。

如何化解

如今,，距離王軍購房已經(jīng)過去14年,，國際幸福城所在區(qū)域的房價，也從當(dāng)初的兩三千元飆漲至近萬元,，但王軍的房屋,，既未能按時交付，又淪為“違建”,。他只好以每月3000多元的房租,，在西安租賃了一套房屋，以安頓漂泊不定的家人,。

2019年末,，西安市國土資源局在一份“土地行政處罰決定書”中稱，“我局于2019年12月20日對你(單位)未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地一案立案調(diào)查……決定處罰如下：1.沒收陜西宏潤房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在非法占地上建設(shè)的住宅樓2棟及其他設(shè)施：2.對陜西宏潤房地產(chǎn)開發(fā)有限公司非法建設(shè)占地面積11541.6平方米(折合17.3畝)的行為,，按每平方米10元,，處以115416元罰款?！?/p>

面對此種狀況,，國際幸福城所在的灞橋區(qū)政府表示，對上述資產(chǎn)進行罰沒后,，灞橋區(qū)已成立工作專班,，對該地塊土地報批、規(guī)劃等手續(xù)進行辦理,，目前,，正在推進后續(xù)工程施工。

“胡旭峰的情況不是個案,，他雖然是受害者,，但導(dǎo)致這樣的結(jié)果，也是由于他的一些疏忽或不專業(yè),?！币晃辉?006年就參與西安城改的當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)人士說，當(dāng)時,，由于胡旭峰自身對整個項目的資金安排不夠?qū)徤?，結(jié)果，資金鏈一出問題,，就開始著急了,，“病急亂投醫(yī)”。

“（當(dāng)時）類似胡旭峰這樣的項目開發(fā)商,，還有很多,。”這位西安地產(chǎn)人士說，此種局面對西安城改而言,，最終導(dǎo)致的結(jié)果便是,，不少城改項目因資金鏈斷裂最終停工乃至“爛尾”。

西安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局也表示,，由于部分項目投資主體實力不足,、資金來源單一；項目拆遷周期較長,、土地手續(xù)辦理緩慢融資難,；政府規(guī)劃、土地等政策調(diào)整增加了項目難度,，以及資金鏈斷裂的項目存在接盤困境等原因,，在上述368個城棚改項目中，有99個項目未完成回遷,。

西安市城棚改中心亦在一份復(fù)函中承認(rèn),，城改是近十年來城市發(fā)展的新課題,，相關(guān)立法不多,，西安市前期為了推動城改工作，創(chuàng)造性頒布了多部城改政策,，隨著依法治國的要求不斷提升,，部分政策被廢止，城改項目推進更加緩慢,，參與企業(yè)經(jīng)營更加困難,。“作為一個因城中村改造而生的政府部門,，我們?yōu)樵?jīng)的城改‘西安模式’驕傲,，也切身感受著城改之痛?！?/p>

陜西省法學(xué)會破產(chǎn)法研究會也在一份報告中建議,，針對處于困境中的城（棚）改項目，可通過司法重整實施拯救,，以最大限度地化解矛盾,，實現(xiàn)社會各方共贏。

不過,，在馮駿看來,，在經(jīng)過20多年后，西安城棚改過程中,，已經(jīng)形成了村民,、業(yè)主、開發(fā)商、民間資本等各種利益糾葛,，大家各有訴求,，利益格局很難被平衡。

“如果產(chǎn)權(quán)不復(fù)雜,，政府推動幾方努力一下,，還有可能（解決），但如果產(chǎn)權(quán)過于復(fù)雜,，遺留問題過于矛盾,、過于多，就不是一下能解決的了,?！币惨虼耍T駿建議,，可以考慮參照各地正在推行的城市更新,，對未來的城棚改，也需要一個整體綜合解決方案,，也就是說必須是內(nèi)因驅(qū)動,，不能像過去那樣，以傳統(tǒng)的拆建,、銷售模式去推動,，而是以運營思維來推動遺留項目的最終解決。

西安市也在今年3月18日下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)2024年為民辦實事實施方案的通知》中表示,，將加大對停工樓盤的整治,、復(fù)工力度。在列舉的2024年十個方面30項為民實事實施方案中,，就包括推進“保交樓”,、推進回遷安置項目建設(shè)等。

“由市防范化解商品房延期交房工作專班持續(xù)加強‘保交樓’項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督,，不斷健全完善市級部門橫向聯(lián)動,、市區(qū)兩級專班縱向協(xié)同的工作機制，合力推進任務(wù)清零,?！蔽靼彩性谏鲜鐾ㄖ蟹Q。

（文中王軍,、馮駿為化名）