近日，第十三屆全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任,、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦就此前自己提出的“十萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”作出回應(yīng),，他認(rèn)為有必要采取短期刺激措施。但刺激是有代價(jià)的,，是為結(jié)構(gòu)性改革贏得時(shí)間和空間,。要用刺激加改革的方法，花錢建新制度,，為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造不可或缺的制度條件和政策環(huán)境,。

劉世錦表示，增加有效消費(fèi)需求,，要理解現(xiàn)階段消費(fèi)需求的新特征,，區(qū)分生存型消費(fèi)和發(fā)展型消費(fèi)，以及消費(fèi)實(shí)現(xiàn)方式的差異,。其中,，服務(wù)消費(fèi)較多地依賴規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)，與城市化水平直接相關(guān)?，F(xiàn)階段擴(kuò)大消費(fèi)需求要找準(zhǔn)重點(diǎn)：一是基本公共服務(wù)為依托的發(fā)展型消費(fèi),；二是以農(nóng)民工為重點(diǎn)的中低收入階層；三是以人為中心,、發(fā)展權(quán)利平等的城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,。大力度提升以進(jìn)城農(nóng)民工為主的新市民在保障性住房、教育,、醫(yī)療,、社保、養(yǎng)老等方面的基本公共服務(wù)水平,。此外,，還應(yīng)加快都市圈范圍內(nèi)中小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶動(dòng)中國(guó)的第二輪城市化浪潮,，形成以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為基礎(chǔ)的高質(zhì)量,、可持續(xù)、現(xiàn)代化城市體系,。

本文為其在“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2024”上發(fā)表的主旨演講《擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長(zhǎng)與加快以人為中心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程》,。

求是

近兩年來,，中國(guó)經(jīng)濟(jì)疫后復(fù)蘇進(jìn)程盡管有曲折，但總體呈現(xiàn)回升向好態(tài)勢(shì),。去年全年增速達(dá)到5.2%,，在全球各大經(jīng)濟(jì)體中居前列,。今年前三季度同比增長(zhǎng)4.8%，一季度增長(zhǎng)5.3%，二季度增長(zhǎng)4.7%,，三季度增長(zhǎng)4.6%,。正如年初所認(rèn)為的實(shí)現(xiàn)今年5%的增長(zhǎng)目標(biāo)，是需要“踮起腳尖跳一跳”才能達(dá)到的,。更重要是,，明年和更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期,，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠保持什么樣的增長(zhǎng)速度。

宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的重要挑戰(zhàn),，是日益增大的總需求水平下降壓力,。我國(guó)GDP平減指數(shù)已經(jīng)連續(xù)7個(gè)季度處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)。這種現(xiàn)象改革開放之后很少見到。近一個(gè)時(shí)期的數(shù)據(jù)表明,，消費(fèi),、就業(yè)、財(cái)政等重要指標(biāo)都出現(xiàn)明顯放緩乃至收縮的跡象。要把總需求不足帶來的問題與總需求不足的起因區(qū)別開來，尤其是要理清楚什么因素導(dǎo)致了總需求不足，才能找到治本之策。

就業(yè),、物價(jià)、財(cái)政收入,、債務(wù)負(fù)擔(dān)等方面的短期壓力,，很大程度上是需求不足引起的結(jié)果,，就事論事采取措施,，不一定能達(dá)到預(yù)期效果,。比如,，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在控制債務(wù)的同時(shí),，重點(diǎn)要放到擴(kuò)需求,、穩(wěn)增長(zhǎng)上,。穩(wěn)住和擴(kuò)大分母,，比單純的控制分子更為有效,。

改革開放以來,，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30多年10%左右的高速增長(zhǎng),，經(jīng)歷了從供給約束到需求約束的重要變化,。東亞成功追趕型經(jīng)濟(jì)體,，如日本,、韓國(guó),、中國(guó)臺(tái)灣等,，都經(jīng)歷過類似增長(zhǎng)。2010年一季度開始,，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在達(dá)到一個(gè)高點(diǎn)后開始減速,，由高速逐步轉(zhuǎn)為中速。這種變化可以表述為增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)變,。一個(gè)可比較的對(duì)象是日本經(jīng)濟(jì),。日本有上億人口，是世界大型經(jīng)濟(jì)體,，與中國(guó)有較強(qiáng)的可比性,。

圖1中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速到中速的轉(zhuǎn)型期圖表示意

日本在上世紀(jì)50和60年代曾經(jīng)歷了9%左右的高速增長(zhǎng)，70年代初進(jìn)入中速增長(zhǎng),，增速在4%左右,；90年代初再減速為低速增長(zhǎng)，2%左右,，還出現(xiàn)了零增長(zhǎng)和負(fù)增長(zhǎng),。如果與日本比較，中國(guó)目前處在中速增長(zhǎng)的后期,，應(yīng)該還有5-10年的中速增長(zhǎng),，增速應(yīng)在4-5%之間。

圖2日本歷年GDP增速變化圖表示意

在這種轉(zhuǎn)型過程中,，有兩個(gè)概念非常重要,。一個(gè)是“歷史需求峰值”。也就是在工業(yè)化城市化幾十年上百年的進(jìn)程中,，需求增長(zhǎng)最快或需求量最大的那個(gè)點(diǎn)或區(qū)間,。到了這個(gè)點(diǎn)或區(qū)間，增長(zhǎng)速度就開始減速,。另一個(gè)是“需求結(jié)構(gòu)”,。需求結(jié)構(gòu)背后是收入結(jié)構(gòu)，簡(jiǎn)單地說,，是中高收入群體與低收入群體的分布結(jié)構(gòu),。一種是中高收入者比重低、低收入者比重高的結(jié)構(gòu),；另一種是中等收入群體比重高,、低收入群體比重低的結(jié)構(gòu)，也就是通常說的“橄欖型”結(jié)構(gòu),。

歷史需求峰值決定了高速向中速的轉(zhuǎn)折點(diǎn),，而需求結(jié)構(gòu)決定了轉(zhuǎn)折點(diǎn)后中速增長(zhǎng)的持續(xù)時(shí)間,。在轉(zhuǎn)折點(diǎn)之前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要約束是供給不足,，在市場(chǎng)供求關(guān)系上容易出現(xiàn)通脹,，這一時(shí)期主要是供給能力形成階段。轉(zhuǎn)折點(diǎn)之后,，主要約束成為需求不足,。事實(shí)上，需求相對(duì)下降正是增長(zhǎng)減速的原因,。相應(yīng)地,，通脹壓力轉(zhuǎn)為通縮壓力，或價(jià)格上升壓力轉(zhuǎn)為價(jià)格低迷壓力,。

中等收入群體比重偏低導(dǎo)致增長(zhǎng)潛能下降,。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，中速增長(zhǎng)保持較長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)濟(jì)體,，一般基尼系數(shù)比較低,，在0.4以下，收入差距相對(duì)較小,，有一個(gè)規(guī)模較大的中等收入群體,。這樣的中等收入群體可以釋放較大規(guī)模、較長(zhǎng)時(shí)間的需求,，從而支撐較長(zhǎng)時(shí)間的中速增長(zhǎng),。相反，如果收入差距較大,，中等收入群體規(guī)模較小,，當(dāng)這個(gè)群體需求潛力大部分釋放后，容易出現(xiàn)增長(zhǎng)的明顯減速,，導(dǎo)致陷入低速甚至停滯后退的困境,。

現(xiàn)階段我國(guó)的基本情況是，中等收入群體大概占三分之一,，4億人左右,，在特殊情況下數(shù)量還在減少；在此之下有9億多低收入群體,，占三分之二,。我國(guó)基尼系數(shù)多年來保持在0.4以上，有些研究認(rèn)為在0.45或更高的水平上,。我們當(dāng)前面臨的需求不足問題與這種需求結(jié)構(gòu)直接有關(guān),。

增加有效消費(fèi)需求首先要理解現(xiàn)階段消費(fèi)需求新特征。

第一,，需要區(qū)分生存型消費(fèi)和發(fā)展型消費(fèi),。包括低收入階層在內(nèi)，以吃穿和其他日?；鞠M(fèi)為主的生存型消費(fèi)趨于穩(wěn)定,，或者說，已經(jīng)基本解決了溫飽問題,。消費(fèi)總量擴(kuò)大體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)升級(jí),。消費(fèi)增長(zhǎng)更多由教育、醫(yī)療衛(wèi)生,、保障性住房,、社保、文化體育娛樂,、金融服務(wù),、交通通訊等發(fā)展型消費(fèi)拉動(dòng)。

第二,，消費(fèi)實(shí)現(xiàn)方式的差異也很重要,。基本公共服務(wù)與發(fā)展型消費(fèi)密切相關(guān)。生存型消費(fèi)以個(gè)體消費(fèi)方式為主,，發(fā)展型消費(fèi)較多采取集體消費(fèi)或公共服務(wù)方式,，如醫(yī)保、社保采取互助共濟(jì)方式,，學(xué)校教育是集體學(xué)習(xí)方式,，與政府的基本公共服務(wù)均等化水平直接相關(guān)。擴(kuò)大發(fā)展型消費(fèi)僅靠個(gè)人努力是不夠的,，需要政府搭臺(tái)子,、建制度、出資金,，是政府消費(fèi)支出與居民消費(fèi)支出的組合,。

政府基本公共服務(wù)均等化水平滯后，直接拖累發(fā)展型消費(fèi)的增長(zhǎng),。城市居民面對(duì)教育,、醫(yī)療、住房“三座大山”壓力,。近三億農(nóng)民工,、近兩億外出進(jìn)城農(nóng)民工基本公共服務(wù)欠賬更為突出。四億中高收入群體與九億中低收入群體之間的收入差距,，相當(dāng)大部分源于基本公共服務(wù)分享水平的差距,。目前統(tǒng)計(jì)收入水平，主要關(guān)注個(gè)人可支配收入,，如果把個(gè)人實(shí)際分享的基本公共服務(wù)加進(jìn)來,，可能收入差距會(huì)更大,。

第三，服務(wù)消費(fèi)較多地依賴規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng),，與城市化水平直接相關(guān),。城市集聚效應(yīng)降低公共服務(wù)供給成本。在傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū),，現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施,、基本公共服務(wù)成本過高，很難觸達(dá),。以往我國(guó)重視生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng),，忽視了消費(fèi)特別是服務(wù)消費(fèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)。一個(gè)重要的底層邏輯是,，沒有一定密度的城市化水平,，教育、醫(yī)療,、保障性住房,、社保、養(yǎng)老,、文化娛樂等領(lǐng)域較高水平的基本公共服務(wù)難以實(shí)現(xiàn),。但是與中國(guó)大致相同發(fā)展階段發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城相比，中國(guó)城市化率偏低,，戶籍城市化僅為48.3%,。

圖3與中國(guó)大致相同發(fā)展階段各國(guó)城市化率

制度層面存在著不利于提高以人為中心的城市化水平的制約因素。集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的三個(gè)不平等：1）戶籍制度相關(guān)的身份和居住遷徙權(quán)利不平等,；2）基本公共服務(wù)分享權(quán)利不平等,；3）財(cái)產(chǎn)（不動(dòng)產(chǎn)）權(quán)利不平等。就不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利來說,，城市居民國(guó)有土地上的房屋可以交易,，農(nóng)民在集體土地上建造的房屋不能在集體組織之外交易。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,，可流動(dòng),、可交易、可抵押,、可擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)與不可流動(dòng),、不可交易、不可抵押,、不可擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)估值和價(jià)格差異很大,。這是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入低，進(jìn)而消費(fèi)水平低的重要原因,。

現(xiàn)階段擴(kuò)大消費(fèi)需求要找準(zhǔn)重點(diǎn)和痛點(diǎn),，包括以下三個(gè)方面,。一是基本公共服務(wù)為依托的發(fā)展型消費(fèi)，二是以農(nóng)民工為重點(diǎn)的中低收入階層,，三是以人為中心,、發(fā)展權(quán)利平等的城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

目前擴(kuò)大消費(fèi)的有些想法和做法值得討論,。一種流行的主張是仿效發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行“直升機(jī)撒錢”。用消費(fèi)券等方法促銷無可厚非,，通過消費(fèi)補(bǔ)貼等方法,，對(duì)短期消費(fèi)增速也會(huì)有直接影響。但普遍發(fā)錢的辦法,，億萬(wàn)富翁也可能拿到,。即使把錢發(fā)到低收入人群，但這部分人群吃飯穿衣等溫飽問題基本解決了,，拿到錢多買幾個(gè)面包并不能解決他們面臨的真實(shí)難題,。就城市以農(nóng)民工為主的低收入階層來說，他們面對(duì)的是住房,、上學(xué),、醫(yī)療、社保,、養(yǎng)老等難題,。在這些難題面前，通過撒錢拿到的那點(diǎn)收入無疑杯水車薪,。

不宜簡(jiǎn)單仿效發(fā)達(dá)國(guó)家量化寬松政策,。需要說清楚的是我國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在宏觀政策作用上的區(qū)別。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也是成熟經(jīng)濟(jì)體,，處在低速增長(zhǎng)期,，是一種維持性、折舊性的增長(zhǎng),，新增長(zhǎng)潛能很少,，宏觀政策的變動(dòng)往往能夠決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)整體走向。如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)真的主要依賴于宏觀政策,，應(yīng)該已經(jīng)到了低速增長(zhǎng)期了,。在高速和中速增長(zhǎng)階段，宏觀政策重要性在于保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的穩(wěn)定與平衡,。作一個(gè)不大準(zhǔn)確的比喻,，如果現(xiàn)階段潛在增速為5%，宏觀政策大概影響的是1%,，其余4%取決于結(jié)構(gòu)性潛能,，而結(jié)構(gòu)性潛能在多大程度上釋放,，則取決于是否有適宜體制政策環(huán)境。改革就是為了創(chuàng)造這樣的環(huán)境條件,。

改革也有快變量,，更重要的是能夠增加交易和信用。改革往往被認(rèn)為是慢變量,，遠(yuǎn)水不解近渴,。事實(shí)上，在改革工具箱內(nèi),，能夠找到不少增長(zhǎng)導(dǎo)向,、有立竿見影之效的改革舉措，產(chǎn)生“今晚公布,，明早漲?！钡亩唐谛?yīng)。即使那些中長(zhǎng)期見效的改革,，如能盡早啟動(dòng)和推進(jìn),，也能形成積極預(yù)期，對(duì)短期穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮正面作用,。改革就是開放權(quán)利,，增加新的交易機(jī)會(huì)，相應(yīng)擴(kuò)大貨幣需求,，擴(kuò)大信用,，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大需求和供給，特別是需求側(cè)改革能夠更多的擴(kuò)大消費(fèi)需求,。如果不通過改革把被不合理體制政策束縛的交易機(jī)會(huì)解放出來,，即使增加貨幣，也不能增加交易和信用,，只會(huì)增加貨幣空轉(zhuǎn),。

最后，提出以下幾點(diǎn)建議,。

一是大力度提升以進(jìn)城農(nóng)民工為主的新市民在保障性住房,、教育、醫(yī)療,、社保,、養(yǎng)老等方面的基本公共服務(wù)水平。短期重點(diǎn)是由政府收購(gòu)滯銷的住房,，轉(zhuǎn)為保障性住房,，向新市民提供。落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn),、住房保障,、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利”的精神。農(nóng)民由進(jìn)城打工者轉(zhuǎn)為在城市家庭團(tuán)聚,、安居樂業(yè),。增加保障房供應(yīng)可以擴(kuò)大房地產(chǎn)的有效需求，住房改善可以帶動(dòng)裝修,、家具,、家電等消費(fèi)，家庭團(tuán)聚可以帶動(dòng)教育醫(yī)療養(yǎng)老等需求,，完善社?？梢越档秃箢欀畱n，降低預(yù)防性儲(chǔ)蓄,。

二是加快都市圈范圍內(nèi)中小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶動(dòng)中國(guó)的第二輪城市化浪潮,，形成以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為基礎(chǔ)的高質(zhì)量可持續(xù)現(xiàn)代化城市體系,。我國(guó)城市核心區(qū)建設(shè)已達(dá)到較高水平，還出現(xiàn)了一定程度的擁堵,。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,，城市群、都市圈范圍內(nèi)的核心城市通常占城市人口的30%左右,。核心城市之外的中小城鎮(zhèn)還有巨大的發(fā)展空間,，可容納60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口,，更多是農(nóng)村和其他城市的流入人口,，同時(shí)也適合制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)的集聚。在這個(gè)范圍內(nèi),，基建和房地產(chǎn)還有一定的增長(zhǎng)空間,。落實(shí)三中全會(huì)關(guān)于“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè),、治理融合水平,，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng),，縮小城鄉(xiāng)差別,，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租,、入股,、合作等方式盤活利用”，“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制”等精神,。重點(diǎn)推動(dòng)城鄉(xiāng)之間人員,、土地、資金等要素雙向自主流動(dòng),，重點(diǎn)是加快城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革探索,，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)上有大的突破，推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化和資本化,，以此增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,，并為農(nóng)村社保水平提升籌措資金。農(nóng)民可以進(jìn)城,，城市居民可以下鄉(xiāng),，給城鄉(xiāng)居民雙向創(chuàng)業(yè)就業(yè)置業(yè)以更大空間。通過提高城鎮(zhèn)化的比例（達(dá)到75%以上）和質(zhì)量（縮小以至消除城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)水平）,，力爭(zhēng)用十年左右時(shí)間,，實(shí)現(xiàn)中等收入群體倍增的目標(biāo)，由現(xiàn)階段中等收入群體4億人口增長(zhǎng)到8-9億,。提出并推進(jìn)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),，對(duì)盡可能延長(zhǎng)中速增長(zhǎng)期，打破需求約束對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不利影響有基礎(chǔ)性意義,。為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì),，防止價(jià)格和產(chǎn)量的負(fù)向螺旋下行，有必要采取短期刺激措施,。但刺激是有代價(jià)的,，是為結(jié)構(gòu)性改革贏得時(shí)間和空間。要用刺激加改革的方法,，花錢建新制度,，為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造不可或缺的制度條件和政策環(huán)境。

三是提振企業(yè)家和地方主要領(lǐng)導(dǎo)者這兩臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)的活力和創(chuàng)新精神,。新時(shí)期改革仍然要講摸著石頭過河,。改革開放已經(jīng)四十多年了，還有這個(gè)必要嗎,？回答是肯定的,，因?yàn)椴煌瑫r(shí)期要解決不同的問題，要過不同的河流,。改革開放初期,，我們面對(duì)的是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制能不能搞、經(jīng)濟(jì)特區(qū)能不能辦之類的問題,，而現(xiàn)階段面臨的則是如何建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等問題,，仍會(huì)面對(duì)大量未知和不確定因素，坐在北京辦公室是找不到答案的,。企業(yè)家和地方主要領(lǐng)導(dǎo)者是中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”,，或者說兩臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)。要采取得力管用措施提振這兩臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)的活力和創(chuàng)新精神,，允許試錯(cuò)探索,，允許多一些自選動(dòng)作，為具有開拓意識(shí)的各級(jí)干部各類人才營(yíng)造寬松環(huán)境,。大力選拔政治過硬,、敢于擔(dān)當(dāng)、銳意改革,、實(shí)績(jī)突出,、清正廉潔的干部，著力解決干部亂作為,、不作為,、不敢為、不善為問題,。不能僅用文件落實(shí)文件,，既要有頂層設(shè)計(jì)，明確方向,、劃出底線，更要重視地方,、基層,、企業(yè)和個(gè)人的積極性創(chuàng)造性,，既要做好規(guī)定動(dòng)作,，也要允許和鼓勵(lì)自選動(dòng)作，要用改革和創(chuàng)新的辦法把黨的二十屆三中全會(huì)精神落到實(shí)處,。