資產(chǎn)底數(shù)不清,、所有者不到位,、權責不明晰、保護不嚴格……這些問題嚴重制約山水林田湖草等自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā),、高效利用,、嚴格保護和系統(tǒng)修復。

近日,，中辦,、國辦印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度提出明確改革目標,，清晰給出改革“時間表”和“路線圖”,，一張統(tǒng)籌推進、夯實我國生態(tài)文明建設重要制度基礎的改革藍圖就此鋪開,，美麗中國建設掀開新的一頁,。

改革之由：解決自然資源資產(chǎn)管理突出問題的現(xiàn)實需要

產(chǎn)權制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，實踐和研究表明,，構建歸屬清晰,、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度有利于自然資源的集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復,。

自然資源部綜合司負責人表示,，出臺《意見》是黨中央明確的一項重要改革任務。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度逐步建立,，特別是黨的十八大以來，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革提速,，在推進自然資源統(tǒng)一確權登記,、完善自然資源資產(chǎn)有償使用、健全自然資源生態(tài)空間用途管制和國土空間規(guī)劃,、加強自然資源保護修復與節(jié)約集約利用等方面進行了積極探索,，同時農(nóng)村集體產(chǎn)權、林權等一批產(chǎn)權制度改革加快推進,，形成了一系列制度方案,、標準規(guī)范和試點經(jīng)驗,。

“但客觀看，這些改革探索系統(tǒng)性,、整體性和協(xié)調性還不夠,，還存在與經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設不相適應、不協(xié)調的一些突出問題,，主要表現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、交叉嚴重,，所有者不到位,、權益不落實，權利體系不完善,、權責不明晰,，保護不嚴格、監(jiān)管力度不夠,、產(chǎn)權糾紛多發(fā)等,，甚至因土地產(chǎn)權主體不清造成‘公地悲劇’”，自然資源部綜合司負責人說,。

他指出,，這些問題嚴重制約了自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)、高效利用,、嚴格保護和系統(tǒng)修復,，“因此，出臺《意見》就是為了增強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度相關改革的系統(tǒng)性,、整體性和協(xié)調性,，做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的頂層設計，既集成銜接已有的各項產(chǎn)權相關改革內容,，又查漏補缺并力求創(chuàng)新,，解決上述突出問題，使產(chǎn)權制度在生態(tài)文明建設中發(fā)揮更加重要的作用,?！?/p>

改革重點：處理好自然資源的所有權和使用權的關系

產(chǎn)權制度有兩大關鍵要素——權利體系和產(chǎn)權主體，要改革自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度,，關鍵要處理好自然資源的所有權和使用權的關系,。

自然資源部綜合司負責人介紹，本次改革的基本思路是,，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系為重點,，以落實產(chǎn)權主體為關鍵，以自然資源調查監(jiān)測和確權登記為基礎,，著力促進自然資源的集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復,，加強監(jiān)督管理,，注重改革創(chuàng)新，加快構建系統(tǒng)完備,、科學規(guī)范,、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度體系。

“這一基本思路,，突出和強化了產(chǎn)權的重要基礎性工作——調查監(jiān)測和確權登記,，突出將產(chǎn)權制度貫穿于自然資源源頭保護、過程節(jié)約和末端修復的全過程,?！彼f。

在改革的總體目標上,，《意見》明確,，到2020年，歸屬清晰,、權責明確,、保護嚴格、流轉順暢,、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度基本建立,。“要強調的是,，改革目標中提出的權責明確是指各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體和使用主體的權利與責任清晰,，并且要體現(xiàn)保護、利用和修復的權責對等,。保護嚴格是指既要加強對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的保護和救濟,，又要加強對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和各類自然資源保護地的保護。而流轉順暢是指通過健全自然資源資產(chǎn)的權利體系,，完善權能和交易平臺,、交易規(guī)則、服務體系等,，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,，實現(xiàn)交易的順暢、安全,、高效,。監(jiān)管有效則是指通過發(fā)揮多方面的監(jiān)督作用，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權,、自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護修復全過程進行及時,、全面的監(jiān)督管理。”自然資源部綜合司負責人表示,。

改革路線：九方發(fā)力,、依法改革、試點先行

堅持問題導向,，《意見》具體部署了九個方面的改革任務,。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的第一大重點,?！搬槍ψ匀毁Y源資產(chǎn)權利交叉重疊，缺位遺漏及權能不完善等問題,，《意見》提出創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權和集體所有權的實現(xiàn)形式,。比如土地方面，探索宅基地所有權,、資格權、使用權‘三權分置’,；礦產(chǎn)方面,，探索研究油氣探采合一權利制度；海洋方面,，探索海域使用權立體分層設權,，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能,；理順水域灘涂養(yǎng)殖的權利與海域使用權,、土地承包經(jīng)營權，取水權與地下水,、地熱水,、礦泉水采礦權的關系?！弊匀毁Y源部綜合司負責人舉例,。

明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的關鍵,。自然資源部綜合司負責人分析,，“針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體規(guī)定不明確、自然資源資產(chǎn)所有者權益不落實,、收益分配機制不合理等問題,，《意見》提出研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的資源清單和管理體制，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權的資源清單和監(jiān)督管理制度,，并推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權確權,，以此保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護,?！?/p>

此外，《意見》還從開展自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價,、加快自然資源統(tǒng)一確權登記,、強化自然資源整體保護等七個方面進行了系統(tǒng)、全面地綜合部署,。

自然資源部綜合司負責人強調,，《意見》堅持依法改革、試點先行的基本原則,，“這是基于改革涉及資源門類多,、環(huán)節(jié)多、部門多,、內容廣,、綜合性、復雜性強的考量,，也是堅持重大改革于法有據(jù),、堅持頂層設計與基層探索相結合的要求?！兑庖姟访鞔_在福建,、江西、貴州,、海南等地探索開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點,，就是要既發(fā)揮改革頂層設計的指導作用，又鼓勵支持地方因地制宜,、大膽探索,，為制度創(chuàng)新提供鮮活經(jīng)驗，實現(xiàn)二者有機結合,、良性互動,。”

（本報北京4月18日電 本報記者 楊舒）