(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2016年第45期)

《中國經(jīng)濟周刊》 記者 徐豪 | 北京報道

黨的十八大以來,，全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局,，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得新進展新成效。

11月7日晚,，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布一條消息：近日,，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省,、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(下稱“《方案》”),，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制,、制度建設(shè)上先行先試,、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗,。

這則消息只有700多字,，但卻信息量很大,，“試點設(shè)立監(jiān)察委員會”甚至被媒體稱為是近年來反腐斗爭最為重大的一次改革突破,。

“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大‘政治改革’，而不僅是‘政治制度改革’,。這項國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計,，在原有的行政機關(guān)、司法機關(guān),、權(quán)力機關(guān)之外產(chǎn)生了新的機關(guān),，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段,，有效整合反腐敗資源力量,，構(gòu)建不敢腐、不能腐,、不想腐的有效機制,。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示。

“人大產(chǎn)生”,，破解“同體監(jiān)督”難題

長期以來,，我國的國家監(jiān)察機關(guān)屬于政府的職能部門。但根據(jù)這次的《方案》,，監(jiān)察委員會由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會,，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。這意味著,，隸屬于政府的監(jiān)察部門改革后有望成為獨立的監(jiān)察機關(guān),，對人大負責(zé)、向人大匯報工作,。中國紀檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠表示,，此舉有利于強化監(jiān)察職能的獨立性。

“實踐中,，監(jiān)察機關(guān)的干部人事,、財物經(jīng)費都由地方政府控制，監(jiān)察機關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨立性,，影響了監(jiān)察的權(quán)威性,。”馬懷德說,。

按照現(xiàn)有規(guī)定,，我國縣級以上地方各級政府監(jiān)察機關(guān)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作,，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主,。這也就是常說的“同體監(jiān)督”?！巴w監(jiān)督是一種低效,、高成本的監(jiān)督，在現(xiàn)實中遇到很多問題,?！崩钣乐腋嬖V《中國經(jīng)濟周刊》記者。

10月27日發(fā)布的十八屆六中全會公報,，首次將監(jiān)察機關(guān)與人大,、政府等并列提出。這被視為國家監(jiān)察體系將重建的強烈信號,。

今年年初召開的十八屆中央紀委第六次全體會議上,，習(xí)近平總書記提出，要完善監(jiān)督制度,，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計,，既加強黨的自我監(jiān)督,，又加強對國家機器的監(jiān)督；要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系,。

憲法規(guī)定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度,。由省(市)人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān),，凸顯了國家監(jiān)察委員會的法定效力。

監(jiān)督誰,？又由誰監(jiān)督,？

“我國《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機關(guān)，將監(jiān)察對象確定為國家行政機關(guān)及其公務(wù)員,、國家行政機關(guān)任命的其他人員,，未將立法機關(guān)、司法機關(guān)等國家機關(guān)及其公務(wù)員納入,，存在監(jiān)督盲區(qū),，未能形成全覆蓋的國家監(jiān)察體系?！瘪R懷德表示,。

根據(jù)《方案》，監(jiān)察委員會將“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”,。馬懷德告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者,，國家監(jiān)察的范圍將會更廣，覆蓋所有行使國家公權(quán)力的組織和人員,。比如,，大學(xué)行使公共教育職能，醫(yī)院行使公共衛(wèi)生職能,，這些機構(gòu)的公職人員就屬于監(jiān)察范圍,；國家財政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍,。

“在當(dāng)前的黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋基礎(chǔ)上,，將人大、政協(xié),、法院、檢察院等納入監(jiān)察范圍,，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員的國家監(jiān)察全覆蓋,；如果說前者是要實現(xiàn)‘用紀律管全黨’，后者則是要強化‘用法律管全體’,?！?/strong>中央紀委駐中國社科院紀檢組副組長高波認為,，這“兩個全覆蓋”有利于杜絕權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力主體的“任性空間”,，是防止黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化矮化,、腐化蛻化的治本之策。

《方案》指出,，“整合反腐敗資源力量”,。馬懷德分析，因為這些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機關(guān),，多頭承擔(dān)預(yù)防和懲治腐敗的職能,，資源分散，沒法集中力量,，形成相對統(tǒng)一,、獨立的監(jiān)察職能。這些機構(gòu)在職能上也有重疊,、重復(fù)之處,，檢察院和政府內(nèi)部都有預(yù)防腐敗的機構(gòu)，職能的分散降低了資源的效率,。整合這些職能,，能夠提高效率，提高權(quán)威性,，也可以降低行政成本,。《方案》提出,，黨的紀律檢查委員會,、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu),，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé),，建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制。

那么,，“集中統(tǒng)一,、權(quán)威高效”的新的監(jiān)察委員會由誰來監(jiān)督？馬懷德表示,，國家監(jiān)察委須受內(nèi)外部雙向監(jiān)督,。“對監(jiān)察委員會的監(jiān)督可以有兩種,，一是內(nèi)部監(jiān)督,，現(xiàn)在的中紀委內(nèi)部有監(jiān)督室，作用就是自我監(jiān)督,；二是外部監(jiān)督,，包括人大的監(jiān)督,，社會公眾、輿論的監(jiān)督,?！?/P>

如何試點？何時推廣,？

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認為,，此次試點選擇北京、山西,、浙江,，考慮的因素可能有這樣幾點：一是三地之前的反腐敗基礎(chǔ)；二是地域的廣泛性,，山西屬于中西部,，浙江屬于沿海發(fā)達省份，此前的試點工作很少選擇北京,，這次選擇北京這一直轄市,、政治中心，可能是考慮到其政治影響力,，可以看出進行試點工作的決心,。

那么，這三地將如何試點,？《方案》要求,，要加強對試點工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，對試點工作進行指導(dǎo),、協(xié)調(diào)和服務(wù)。試點地區(qū)黨組織要擔(dān)負起主體責(zé)任,，對試點工作負總責(zé),，成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，由省(市)委書記擔(dān)任組長,。

根據(jù)公開報道,，11月8日，山西宣布已成立山西省深化監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,；11月9日,，浙江省紀委監(jiān)察廳在其官網(wǎng)宣布已成立浙江省深化監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)辦公室,，集中人員,、集中辦公，開展改革試點各項準備工作,；11月13日,，北京也成立了北京市深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，辦公室設(shè)在市紀委,。

有了試點,，何時才能推廣？馬懷德說,，國家監(jiān)察體制改革是重大的政治體制改革和機構(gòu)職能調(diào)整,，采取試點可以降低風(fēng)險，避免剛開始就推開造成更大面積的問題,。試點是一個檢驗過程,，如果試點過程中出現(xiàn)問題可以及時調(diào)整?！霸圏c地區(qū)要積累經(jīng)驗,，待經(jīng)驗成熟再考慮在全國推廣?！?