“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,深化農(nóng)村土地制度改革試點,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,?！眹鴦?wù)院總理李克強在政府工作報告中的這一表述,引起了廣泛關(guān)注,?！斗ㄖ迫請蟆酚浾咦⒁獾?連日來,圍繞如何深化農(nóng)村土地制度改革,確保農(nóng)民相關(guān)權(quán)益落實變現(xiàn),一些代表紛紛建言獻(xiàn)策。

同權(quán)不同價損害農(nóng)民合法權(quán)益

2016年11月至12月期間,中共中央,、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》,多次強調(diào)產(chǎn)權(quán)保護(hù),并提出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,落實承包地、宅基地,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán),賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,。把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)集體所有權(quán),、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,。對此,社會各界尤其是理論界給予了高度肯定,認(rèn)為這是我國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。

在接受《法制日報》記者采訪時,湖南秦希燕聯(lián)合律師事務(wù)所主任秦希燕代表說:“農(nóng)村集體土地,、農(nóng)戶宅基地等物權(quán)是農(nóng)民依法享有的財產(chǎn),也是農(nóng)民最為重要的財產(chǎn),但受土地管理法禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地(特別是宅基地)入市的強制性規(guī)定,農(nóng)民難以基于土地的用益物權(quán)而增加財產(chǎn)性收入,。同時,該法規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),必須申請使用國有土地,致使國有建設(shè)用地供不應(yīng)求,部分地方政府不斷擴大土地征收范圍,甚至違規(guī)征收,導(dǎo)致農(nóng)村集體土地,、城鎮(zhèn)國有建設(shè)土地兩者的價值嚴(yán)重失衡,容易激化農(nóng)村與城市,、農(nóng)民與政府之間的矛盾,。”

他認(rèn)為,隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷深入,涉及到農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)活動,、交易行為會越來越多,如果不能從立法層面改變農(nóng)村集體土地禁止入市的現(xiàn)狀,將會影響農(nóng)民的合法權(quán)益,影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利推進(jìn),。

秦希燕稱,土地使用權(quán)等用益物權(quán)體現(xiàn)價值的主要因素在于入市流通、交易,。如果財產(chǎn)權(quán)益不能上市流通,則根本就難以產(chǎn)生價值。因現(xiàn)行土地管理法和建設(shè)用地市場的影響,農(nóng)村集體土地難以入市流轉(zhuǎn),而城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的供不應(yīng)求,造就了國有建設(shè)用地價格的不斷飆升,。農(nóng)村集體土地,、國有建設(shè)用地同屬于用益物權(quán),但同權(quán)不同價,損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的合法權(quán)益,。

制度障礙致農(nóng)民權(quán)利變現(xiàn)受阻

秦希燕表示,要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程,、共同分享現(xiàn)代化成果,就必須賦予其更多財產(chǎn)權(quán)益,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,加快農(nóng)民進(jìn)城落戶的市民化進(jìn)程,。然而,農(nóng)民一方面難以通過流轉(zhuǎn)集體土地(尤其是宅基地)而獲得財產(chǎn)收益,另一方面又因城鎮(zhèn)國有土地價格飆升,、房價居高不下而難以在城鎮(zhèn)安居樂業(yè),這就會嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn),阻礙農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果,。

“有恒產(chǎn)者才有恒心,產(chǎn)權(quán)必須給予長久的保護(hù),?！鼻叵Ｑ嗾f,目前土地管理法雖然規(guī)定為了公共利益可征收集體所有的土地、個人房屋等,但并未對公共利益進(jìn)行明確的界定,致使公共利益被擴大解釋,甚至部分房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)項目也利用公共利益的名義進(jìn)行征收,不利于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民產(chǎn)權(quán)的長久保護(hù),。

同時,當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)制度和農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)的實踐,尤其是農(nóng)村土地承包法有關(guān)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定,沒有區(qū)分承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),而且承包權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定,本身就具有局限性,也與現(xiàn)實中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置不相符合,無論是承包權(quán)的流轉(zhuǎn),還是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),都還存在一些法律層面的障礙,容易引發(fā)糾紛,。