云南省日前印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確,，在垃圾處理,、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域,，對新建項目要廣泛采用PPP模式,。陜西、貴州日前也發(fā)布了推進PPP三年行動計劃(2017年—2019年),，其中陜西提出力爭三年內(nèi)開工建設(shè)PPP項目300個,，總投資4000億元，貴州將篩選出1000個PPP項目進行重點推進,。

從2014年起至今,，短短三年多的時間，全國PPP項目累計投資額已突破16萬億元,，PPP市場的火熱也帶來了上市公司PPP訂單和業(yè)績的倍數(shù)級增長,。不過，在高速增長的背后,，PPP項目暴露出明股實債,、重建設(shè)輕運營、偽PPP等諸多亂象,。多位專家向中國證券報記者表示,，目前一個新的傾向是，一些地方政府試圖過度利用鼓勵政策,，借道政府性基金,，來突破PPP項目10%紅線,，這將導(dǎo)致PPP泡沫化,，增加未來負債累積爆發(fā)的風(fēng)險。

火爆市場助推業(yè)績高增長

碧水源公布的2017年半年報顯示,，2017年上半年公司實現(xiàn)歸屬于上市公司股東的凈利潤為5.34億元,，同比增長97.73%?！叭〉蒙鲜鰳I(yè)績的原因主要是在國家加強環(huán)保生態(tài)建設(shè)的大背景下,，較好地抓住了PPP政策的機遇，保持了增長的發(fā)展態(tài)勢,?！惫径麻L文劍平告訴中國證券報記者。

更重要的是,，今年的PPP新訂單如雪花般飄來,，為公司未來業(yè)績增長進一步奠定了基礎(chǔ),。碧水源的半年報業(yè)績電話會議吸引了多達106家機構(gòu)的153人參加，董秘何愿平告訴投資者,，“我們上半年的訂單量已經(jīng)和去年全年的訂單量差不多了,，約190億元的訂單中，PPP的訂單就有146億元,?！?/p>

PPP市場的火熱使參與方的競爭也愈加激烈。在今年6月阜陽市城區(qū)水系綜合整治PPP項目的述標現(xiàn)場,，包括大型國企,、水業(yè)龍頭在內(nèi)的57家企業(yè)同臺競標此140億元項目，現(xiàn)場非?；鸨?。

央企更是成為PPP拿單大戶。以中國建筑為例,，公司上半年就已獲取PPP項目約200個,，計劃權(quán)益總投資額約3170億元，預(yù)計帶動施工合同額約4900億元,?！霸谶@一輪的PPP推進中，經(jīng)過兩年多的努力,，公司已經(jīng)在PPP領(lǐng)域取得了領(lǐng)先的優(yōu)勢,。”中國建筑總經(jīng)理王祥明在接受中國證券報記者采訪時表示,。

上市公司在PPP帶動下呈現(xiàn)出的快速發(fā)展勢頭背后,，是全國PPP投資目前火熱的發(fā)展態(tài)勢。數(shù)據(jù)顯示,，截至2017年7月,，PPP總?cè)霂祉椖繑?shù)13599個，總投資16.54萬億元,。其中,，已簽約落地的項目2134個，投資額為3.52萬億元,，PPP項目落地率為34.4%,。自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個,、投資額4842億元,，PPP項目需求還在持續(xù)加大。

今年上半年P(guān)PP落地率顯著提高,。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示,，截至今年6月末,，PPP項目落地495個、投資額1.24萬億元,，落地率達到71%,。同時，下半年P(guān)PP的發(fā)展速度有望進一步加快,。國家發(fā)改委8月16日公布的下半年工作重點中提到,，下半年發(fā)改委將推動各地運用多種PPP運作模式，盤活存量資產(chǎn),，形成投資良性循環(huán),。多管齊下加大PPP項目推動力度，促進民間資本參與PPP項目,。研究出臺進一步激發(fā)民間有效投資活力的政策,，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

亂象暴露引發(fā)監(jiān)管趨嚴

在PPP行業(yè)火爆的背后,，一些地方政府不規(guī)范的亂象也不斷暴露,，引起了相關(guān)主管部門的重視。8月1日,，財政部網(wǎng)站發(fā)布了財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長,、副部長史耀斌在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話。史耀斌認為,，目前,，一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式,，變相舉借債務(wù),，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線,，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點,。為此，要把防風(fēng)險放在更加重要的位置上,，防控地方政府債務(wù)過快上升,，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線,。

E20研究院執(zhí)行院長,、國家發(fā)改委和財政部PPP“雙庫”專家薛濤表示，PPP一個新出現(xiàn)的突出問題是,，政府要求PPP項目支出不超過每年政府預(yù)算支出總額的10%,，但存在少數(shù)地方政府財評不規(guī)范，有借彎道突破10%紅線的跡象,，帶來未來的政府負債風(fēng)險,。

他介紹,，雖然財金90號文，即《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》開了個口子,，即“對于政府性基金預(yù)算,，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目”,，然而政府性基金以收定支?？顚Ｓ玫囊?guī)定非常嚴謹。

“有些地方PPP項目已面臨10%紅線被突破的風(fēng)險,，開始出現(xiàn)在財政承受能力論證中,，將PPP項目下部分支付責(zé)任簡單粗暴地直接挪入政府性基金的行為。即便是一些區(qū)域開發(fā)類PPP項目的財政承受能力論證中,，這樣的使用也需要有項目與土地的高度相關(guān)性和嚴格的程序,。如果簡單將大部分政府支出責(zé)任設(shè)置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比,。政府性基金沒有10%的紅線限制,，將導(dǎo)致項目杠桿率很高，放大債務(wù)風(fēng)險,?！毖f，“這個風(fēng)險剛剛出現(xiàn),，政府需要高度重視,，否則可能導(dǎo)致PPP泡沫化的現(xiàn)象?！?/p>

他舉例稱,，以西部某縣為例，在落地一個10億元投資體量的PPP項目之后,，當?shù)仉S后推出一個50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目,，根據(jù)財政承受能力初始論證測算，兩個PPP項目政府支出責(zé)任占比高出“10%”底線三四個百分點,。對此,，中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟表示，地方有多種方式突破10%的紅線,。10%的規(guī)定是針對每年公共預(yù)算支出,，而非收入。這就導(dǎo)致會出現(xiàn)一種現(xiàn)象,，就是發(fā)達地區(qū)本來最有能力做PPP項目,，但現(xiàn)在PPP最熱的是西部地區(qū)。

財政部PPP中心第7期季報顯示,，西部地區(qū)PPP模式需求更大,，占據(jù)了PPP入庫項目的半壁江山,。從入庫項目來看，截至6月末,，西部入庫項目占比53.6%,，入庫項目投資金額8.2萬億元，占總投資額的50%,?！岸矣捎?0%對應(yīng)的是預(yù)算支出，而不是每年的現(xiàn)實支出,，是一種軟約束,。而且PPP財政承受能力論證是針對具體的項目進行論證，這里面的可操作空間就很大,?！崩铋_孟說。

此外,，PPP領(lǐng)域還存在明股實債,、重建設(shè)輕運營、PPP范圍泛化偽PPP項目,、PPP項目優(yōu)先級失控等問題,。史耀斌在上述講話中就提到PPP領(lǐng)域存在不規(guī)范的“四大問題”。他指出,，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構(gòu)快上,、多上項目，通過BT,、政府回購,、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目,。一些政府付費類項目,，通過“工程可用性付費+少量運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任,，實際上都是由政府兜底項目風(fēng)險,。此外，將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP,，借助有關(guān)部門和金融機構(gòu)對PPP的“綠色通道”,，實現(xiàn)快速審批和融資。

“現(xiàn)有的PPP模式將注意力引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面,，而不是關(guān)注專業(yè)運營,。已經(jīng)上馬的PPP項目未來幾年將面臨嚴重的專業(yè)化運營問題,，大量PPP項目違約事件或不斷爆發(fā),?！崩铋_孟說。

多措并舉力促規(guī)范發(fā)展

針對PPP發(fā)展中存在的諸多問題,，薛濤建議,，項目前端發(fā)起的時候，應(yīng)該設(shè)立更好的PPP項目篩選模式,，相關(guān)部門應(yīng)建立更好的協(xié)調(diào)機制,。同時進一步加強信息公開，譬如政府支付情況公開,，這樣違約的情況會減少,。而對一些已經(jīng)出現(xiàn)問題的PPP項目可以進行緊急修復(fù)，譬如可用性付費必須捆綁,。此外地方政府減少對PPP項目的依賴性,，一些無法修復(fù)的項目甚至可以從PPP名單中剔除。

江西財經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副教授賴小東表示,，應(yīng)該引入獨立第三方為PPP提供全周期監(jiān)管模式,，建立科學(xué)的績效考核機制，為社會資本安全退出把關(guān),。

針對突破10%紅線的問題,，李開孟建議，政府要改掉目前流于形式的PPP項目財政承受能力論證,，對那些必須由財政資金支出的PPP的領(lǐng)域,，要嚴格財評，納入政府中長期預(yù)算體系,，形成硬約束,，從根本上解決問題。而對于基于市場機構(gòu)能夠完成的PPP項目,，應(yīng)該通過價格收付制度的改革,，深化投融資體制改革，建立基于市場化的回報機制的PPP項目,。

薛濤認為,，現(xiàn)在國內(nèi)有些城市已開始編制投融資規(guī)劃，明確未來中長期(5到10年)重大投資項目清單,、投資規(guī)模,、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等，設(shè)計城市資金信用,、債務(wù)平衡和投融資為一體的實施方案,，并特別對各領(lǐng)域PPP項目按照輕重緩急進行合理設(shè)計、有序安排。這種方法一方面解決地方規(guī)劃落地,、項目對接以及政府和市場銜接問題,，另一方面可解決政府和社會資本之間的信用問題，促進雙方伙伴關(guān)系得以建立并可持續(xù),。從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來看,，也可與國家提出的建立中長期財政規(guī)劃和預(yù)算框架進行銜接，對今后一段時期的政府財力作出理性的統(tǒng)籌,、中長期的安排,。