云南省日前印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》明確,，在垃圾處理,、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)新建項(xiàng)目要廣泛采用PPP模式。陜西,、貴州日前也發(fā)布了推進(jìn)PPP三年行動(dòng)計(jì)劃(2017年—2019年),，其中陜西提出力爭(zhēng)三年內(nèi)開工建設(shè)PPP項(xiàng)目300個(gè),，總投資4000億元,，貴州將篩選出1000個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)。

從2014年起至今,，短短三年多的時(shí)間,，全國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額已突破16萬(wàn)億元，PPP市場(chǎng)的火熱也帶來(lái)了上市公司PPP訂單和業(yè)績(jī)的倍數(shù)級(jí)增長(zhǎng),。不過,，在高速增長(zhǎng)的背后，PPP項(xiàng)目暴露出明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng),、偽PPP等諸多亂象,。多位專家向中國(guó)證券報(bào)記者表示，目前一個(gè)新的傾向是,，一些地方政府試圖過度利用鼓勵(lì)政策,，借道政府性基金，來(lái)突破PPP項(xiàng)目10%紅線,，這將導(dǎo)致PPP泡沫化,，增加未來(lái)負(fù)債累積爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

火爆市場(chǎng)助推業(yè)績(jī)高增長(zhǎng)

碧水源公布的2017年半年報(bào)顯示,，2017年上半年公司實(shí)現(xiàn)歸屬于上市公司股東的凈利潤(rùn)為5.34億元,，同比增長(zhǎng)97.73%?！叭〉蒙鲜鰳I(yè)績(jī)的原因主要是在國(guó)家加強(qiáng)環(huán)保生態(tài)建設(shè)的大背景下,，較好地抓住了PPP政策的機(jī)遇，保持了增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì),?！惫径麻L(zhǎng)文劍平告訴中國(guó)證券報(bào)記者。

更重要的是,，今年的PPP新訂單如雪花般飄來(lái),，為公司未來(lái)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。碧水源的半年報(bào)業(yè)績(jī)電話會(huì)議吸引了多達(dá)106家機(jī)構(gòu)的153人參加,，董秘何愿平告訴投資者,，“我們上半年的訂單量已經(jīng)和去年全年的訂單量差不多了，約190億元的訂單中,，PPP的訂單就有146億元,。”

PPP市場(chǎng)的火熱使參與方的競(jìng)爭(zhēng)也愈加激烈,。在今年6月阜陽(yáng)市城區(qū)水系綜合整治PPP項(xiàng)目的述標(biāo)現(xiàn)場(chǎng),，包括大型國(guó)企、水業(yè)龍頭在內(nèi)的57家企業(yè)同臺(tái)競(jìng)標(biāo)此140億元項(xiàng)目,，現(xiàn)場(chǎng)非?；鸨?。

央企更是成為PPP拿單大戶,。以中國(guó)建筑為例，公司上半年就已獲取PPP項(xiàng)目約200個(gè),，計(jì)劃?rùn)?quán)益總投資額約3170億元,，預(yù)計(jì)帶動(dòng)施工合同額約4900億元。“在這一輪的PPP推進(jìn)中,，經(jīng)過兩年多的努力,，公司已經(jīng)在PPP領(lǐng)域取得了領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)?！敝袊?guó)建筑總經(jīng)理王祥明在接受中國(guó)證券報(bào)記者采訪時(shí)表示,。

上市公司在PPP帶動(dòng)下呈現(xiàn)出的快速發(fā)展勢(shì)頭背后，是全國(guó)PPP投資目前火熱的發(fā)展態(tài)勢(shì),。數(shù)據(jù)顯示,，截至2017年7月，PPP總?cè)霂?kù)項(xiàng)目數(shù)13599個(gè),，總投資16.54萬(wàn)億元,。其中，已簽約落地的項(xiàng)目2134個(gè),，投資額為3.52萬(wàn)億元,，PPP項(xiàng)目落地率為34.4%。自2016年1月末至2017年6月末,，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)月均增長(zhǎng)項(xiàng)目386個(gè),、投資額4842億元，PPP項(xiàng)目需求還在持續(xù)加大,。

今年上半年P(guān)PP落地率顯著提高,。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月末,，PPP項(xiàng)目落地495個(gè),、投資額1.24萬(wàn)億元，落地率達(dá)到71%,。同時(shí),，下半年P(guān)PP的發(fā)展速度有望進(jìn)一步加快。國(guó)家發(fā)改委8月16日公布的下半年工作重點(diǎn)中提到,，下半年發(fā)改委將推動(dòng)各地運(yùn)用多種PPP運(yùn)作模式,，盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán),。多管齊下加大PPP項(xiàng)目推動(dòng)力度,，促進(jìn)民間資本參與PPP項(xiàng)目。研究出臺(tái)進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力的政策,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,。

亂象暴露引發(fā)監(jiān)管趨嚴(yán)

在PPP行業(yè)火爆的背后，一些地方政府不規(guī)范的亂象也不斷暴露,，引起了相關(guān)主管部門的重視,。8月1日,，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布了財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話,。史耀斌認(rèn)為,，目前，一些地方政府通過PPP,、政府購(gòu)買服務(wù)等方式,，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快,，債務(wù)率甚至超過了警戒線,，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。為此,，要把防風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置上,，防控地方政府債務(wù)過快上升，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線,。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng),、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP“雙庫(kù)”專家薛濤表示，PPP一個(gè)新出現(xiàn)的突出問題是,，政府要求PPP項(xiàng)目支出不超過每年政府預(yù)算支出總額的10%,，但存在少數(shù)地方政府財(cái)評(píng)不規(guī)范，有借彎道突破10%紅線的跡象,，帶來(lái)未來(lái)的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn),。

他介紹，雖然財(cái)金90號(hào)文,，即《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》開了個(gè)口子,，即“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下,，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”,，然而政府性基金以收定支專款專用的規(guī)定非常嚴(yán)謹(jǐn),。

“有些地方PPP項(xiàng)目已面臨10%紅線被突破的風(fēng)險(xiǎn),，開始出現(xiàn)在財(cái)政承受能力論證中，將PPP項(xiàng)目下部分支付責(zé)任簡(jiǎn)單粗暴地直接挪入政府性基金的行為,。即便是一些區(qū)域開發(fā)類PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證中,，這樣的使用也需要有項(xiàng)目與土地的高度相關(guān)性和嚴(yán)格的程序。如果簡(jiǎn)單將大部分政府支出責(zé)任設(shè)置為通過政府性基金予以支付,，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比,。政府性基金沒有10%的紅線限制，將導(dǎo)致項(xiàng)目杠桿率很高,，放大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。”薛濤說(shuō),，“這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)剛剛出現(xiàn),，政府需要高度重視，否則可能導(dǎo)致PPP泡沫化的現(xiàn)象,?！?/p>

他舉例稱，以西部某縣為例,，在落地一個(gè)10億元投資體量的PPP項(xiàng)目之后,，當(dāng)?shù)仉S后推出一個(gè)50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政承受能力初始論證測(cè)算,，兩個(gè)PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任占比高出“10%”底線三四個(gè)百分點(diǎn),。對(duì)此，中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開孟表示,，地方有多種方式突破10%的紅線,。10%的規(guī)定是針對(duì)每年公共預(yù)算支出，而非收入,。這就導(dǎo)致會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象,，就是發(fā)達(dá)地區(qū)本來(lái)最有能力做PPP項(xiàng)目，但現(xiàn)在PPP最熱的是西部地區(qū),。

財(cái)政部PPP中心第7期季報(bào)顯示,，西部地區(qū)PPP模式需求更大，占據(jù)了PPP入庫(kù)項(xiàng)目的半壁江山,。從入庫(kù)項(xiàng)目來(lái)看,，截至6月末，西部入庫(kù)項(xiàng)目占比53.6%,，入庫(kù)項(xiàng)目投資金額8.2萬(wàn)億元,，占總投資額的50%?！岸矣捎?0%對(duì)應(yīng)的是預(yù)算支出,，而不是每年的現(xiàn)實(shí)支出，是一種軟約束,。而且PPP財(cái)政承受能力論證是針對(duì)具體的項(xiàng)目進(jìn)行論證,，這里面的可操作空間就很大?！崩铋_孟說(shuō),。

此外，PPP領(lǐng)域還存在明股實(shí)債,、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng),、PPP范圍泛化偽PPP項(xiàng)目,、PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)失控等問題。史耀斌在上述講話中就提到PPP領(lǐng)域存在不規(guī)范的“四大問題”,。他指出,，一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目,，通過BT,、政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式,，實(shí)施PPP項(xiàng)目,。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)+少量運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式,，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任,，實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。此外,，將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP,，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資,。

“現(xiàn)有的PPP模式將注意力引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面,，而不是關(guān)注專業(yè)運(yùn)營(yíng)。已經(jīng)上馬的PPP項(xiàng)目未來(lái)幾年將面臨嚴(yán)重的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)問題,，大量PPP項(xiàng)目違約事件或不斷爆發(fā),。”李開孟說(shuō),。

多措并舉力促規(guī)范發(fā)展

針對(duì)PPP發(fā)展中存在的諸多問題,，薛濤建議，項(xiàng)目前端發(fā)起的時(shí)候,，應(yīng)該設(shè)立更好的PPP項(xiàng)目篩選模式,，相關(guān)部門應(yīng)建立更好的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開,，譬如政府支付情況公開,，這樣違約的情況會(huì)減少。而對(duì)一些已經(jīng)出現(xiàn)問題的PPP項(xiàng)目可以進(jìn)行緊急修復(fù),，譬如可用性付費(fèi)必須捆綁,。此外地方政府減少對(duì)PPP項(xiàng)目的依賴性，一些無(wú)法修復(fù)的項(xiàng)目甚至可以從PPP名單中剔除,。

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副教授賴小東表示,，應(yīng)該引入獨(dú)立第三方為PPP提供全周期監(jiān)管模式，建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制,，為社會(huì)資本安全退出把關(guān),。

針對(duì)突破10%紅線的問題,，李開孟建議，政府要改掉目前流于形式的PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證,，對(duì)那些必須由財(cái)政資金支出的PPP的領(lǐng)域,，要嚴(yán)格財(cái)評(píng)，納入政府中長(zhǎng)期預(yù)算體系,，形成硬約束,，從根本上解決問題,。而對(duì)于基于市場(chǎng)機(jī)構(gòu)能夠完成的PPP項(xiàng)目,，應(yīng)該通過價(jià)格收付制度的改革，深化投融資體制改革,，建立基于市場(chǎng)化的回報(bào)機(jī)制的PPP項(xiàng)目,。

薛濤認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)有些城市已開始編制投融資規(guī)劃,，明確未來(lái)中長(zhǎng)期(5到10年)重大投資項(xiàng)目清單,、投資規(guī)模、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等,，設(shè)計(jì)城市資金信用,、債務(wù)平衡和投融資為一體的實(shí)施方案，并特別對(duì)各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行合理設(shè)計(jì),、有序安排,。這種方法一方面解決地方規(guī)劃落地、項(xiàng)目對(duì)接以及政府和市場(chǎng)銜接問題,，另一方面可解決政府和社會(huì)資本之間的信用問題,，促進(jìn)雙方伙伴關(guān)系得以建立并可持續(xù)。從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來(lái)看,，也可與國(guó)家提出的建立中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算框架進(jìn)行銜接,，對(duì)今后一段時(shí)期的政府財(cái)力作出理性的統(tǒng)籌、中長(zhǎng)期的安排,。