提要：

作為一種重要的資源配置方式，地方舉債有其理論上的邏輯性,。此舉除了能有效解決地方公共資本品投入與產(chǎn)出的時間錯配問題,，地方政府債本身也能發(fā)揮熨平地方經(jīng)濟(jì)周期的作用。

賦予地方合法的舉債權(quán)是完善地方收入體系,、規(guī)范地方政府行為的重要舉措,。

但也要看到，作為中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)聯(lián)點(diǎn),、財(cái)政領(lǐng)域與金融領(lǐng)域的交匯點(diǎn),，地方政府債務(wù)在涉及財(cái)政風(fēng)險以及宏觀金融穩(wěn)定方面又具有非常特殊的地位和作用。

這一點(diǎn),，其他國家為我們提供了許多警示案例,。尤其是在次貸危機(jī)、歐債危機(jī)之后,，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險管理已成為世界各國的共識,。

哪些新變化需關(guān)注,？

在歷經(jīng)了“明令禁止,、變相萌芽、平穩(wěn)增長,、急劇膨脹”幾個階段后,，我國地方政府債務(wù)進(jìn)入了規(guī)范治理的新階段,。以審計(jì)署2011年頒布的第35號公告《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》以及2014年全國人大批準(zhǔn)通過新的《預(yù)算法》為里程碑,，此后每年國家審計(jì)署在提請全國人大審議的審計(jì)報(bào)告中,，都把涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的政府債務(wù),，尤其是地方政府債務(wù)情況作為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)之一,。

由近幾年的審計(jì)報(bào)告可見，我國地方政府債務(wù)改革已成效初現(xiàn),。“行政主導(dǎo),、市場監(jiān)督”的債務(wù)監(jiān)管模式逐步確立,；“增量規(guī)范，存量消化,，分類管理，治理疏導(dǎo)并舉”的管理思路逐漸形成,；各地紛紛建立地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險預(yù)警機(jī)制,。地方政府債務(wù)增長在一定程度上得到控制,，違約率有所下降。

與此同時,，歷年審計(jì)報(bào)告都突出反映了地方政府違規(guī)舉債的問題,。其中，既有舊的違規(guī)舉債模式,，也有新出現(xiàn)的問題和動向。2016年,，在被審計(jì)的地方政府中,，省,、市,、縣各級地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式,，通過政府承諾用財(cái)政資金償還的違規(guī)債務(wù),。此類現(xiàn)象在基層政府和西部地區(qū)更甚,。另外，變相債務(wù)相繼出現(xiàn),，突出的當(dāng)屬目前如火如荼的地方產(chǎn)業(yè)投資基金,、PPP融資模式、政府購買服務(wù)等產(chǎn)生的變相債務(wù),。

以產(chǎn)業(yè)投資基金為例,，政府產(chǎn)業(yè)投資基金試圖發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸引社會資本參與,，開啟股權(quán)融資替代債務(wù)融資新模式,，調(diào)動金融資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級。從資金實(shí)際投向看,，地方投資基金廣泛參與到各省,、市中小企業(yè)融資,、風(fēng)險投資,、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)與領(lǐng)域中,。大量產(chǎn)業(yè)資金還入股PPP項(xiàng)目,，進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,，部分承擔(dān)了之前由地方平臺企業(yè)完成的地方公共產(chǎn)品供給職能,。在風(fēng)險分擔(dān)上,，為提高對社會資本的吸引力,，地方政府及其所屬企業(yè)往往成為基金劣后級出資方，做出固化收益,、兜底回購,、分期付款等承諾。名義上為股權(quán)投資,，不納入政府負(fù)債管理的政府投資基金，因風(fēng)險提前鎖定而背離初衷,，構(gòu)成政府或有負(fù)債,，后期項(xiàng)目運(yùn)作成敗將直接影響地方財(cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān),。

這些表外運(yùn)行的變相地方債好比一把“雙刃劍”,，有利有弊。一方面,，以此為平臺設(shè)立的基金通過市場運(yùn)作不僅可獲得國內(nèi)股權(quán)投資、債務(wù)資金,，成倍放大資金汲取量，還可擴(kuò)展到國際金融市場,，曲線打開地方政府獲取國際金融資源的渠道。但同時,，亦將政府與銀行,、基金,、信托等金融部門更緊密地“捆綁”在一起。倘若機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)，監(jiān)管不力,，風(fēng)險無法合理分擔(dān)或轉(zhuǎn)移,，極易成為未來政府債務(wù)新的增長點(diǎn),。

違規(guī)為何屢禁不止,？

其一,，我國處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的特殊階段,，地方政府現(xiàn)有財(cái)力無法滿足地方剛性支出需求,，無力消化前期大量的存量債務(wù)。

地方政府對債務(wù)資金的需求強(qiáng)烈，一方面是由于處在特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,，地方承擔(dān)的功能定位所致,；另一方面則是為應(yīng)對外部沖擊而啟動的臨時性刺激政策，加速了地方債規(guī)模的擴(kuò)張,。

我國正處于快速城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化中后期,。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化決定了政府，尤其是地方政府在地方基礎(chǔ)公共服務(wù)（產(chǎn)品）供給方面承擔(dān)主要責(zé)任,。城市道路交通,、污水和垃圾處理、公共住房,、社會保障,、基礎(chǔ)醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品及服務(wù)需要資金投入?，F(xiàn)有財(cái)政能力無法滿足,，舊有融資模式也難以與公共項(xiàng)目周期完全匹配，地方中長期資金供求出現(xiàn)巨額缺口,。因此,，地方政府對債務(wù)資金具有天然的渴求。與此同時,，部分地區(qū)追求跨越式發(fā)展,，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行超前供給或過度供給，也是造成某些地方債務(wù)螺旋式增長的重要因素,。再加上前期刺激性政策累積的大量存量債務(wù)需要近期集中償還或置換,，地方政府資金供求矛盾仍然相當(dāng)突出。

其二,，為彌補(bǔ)消費(fèi)及外需不足,，地方政府依舊需要依賴債務(wù)支撐的生產(chǎn)性投資對經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入托底和拉動。

近年來,，地方經(jīng)濟(jì)一直缺乏新的增長點(diǎn),，地方經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政收入增速雙雙放緩,。經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”中,，地方政府不得不繼續(xù)依賴投資，尤其是依賴地方政府自身或地方國有企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性投資對GDP和財(cái)政收入的拉動作用,，傾向于上公路,、鐵路,、橋梁、住房等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,。因此,，地方舉債投資沖動依舊。

其三,，監(jiān)管主體缺乏有效協(xié)調(diào)配合,，監(jiān)管相對滯后，難以對金融創(chuàng)新形成的多樣化債務(wù)模式實(shí)施及時全面有效的監(jiān)督,。

地方政府債有其特殊性,。一方面，它是財(cái)政行為,，涉及政府投資,；另一方面又體現(xiàn)金融的屬性。政府采取投融資模式不同,，相關(guān)金融風(fēng)險也大小不一,。金融創(chuàng)新進(jìn)一步拓展并豐富了政府投融資的具體形式。在創(chuàng)新導(dǎo)向下,，地方政府債以紛繁復(fù)雜的金融產(chǎn)品形式出現(xiàn),，模式增多，鏈條加長,，關(guān)系復(fù)雜,，更易規(guī)避現(xiàn)行管理法規(guī)限制，表外運(yùn)行,。而監(jiān)管方涉及財(cái)政,、金融、發(fā)改委等多部門,，“九龍治水”,，協(xié)調(diào)困難，監(jiān)管相對滯后,，基本處于上有政策,、下有對策，不斷發(fā)現(xiàn)問題又不斷打補(bǔ)丁的狀態(tài),。

化解風(fēng)險關(guān)鍵何在,？

一是深入推進(jìn)市場化改革，進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界,。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整中,，明晰市場與政府分工，加快政府,，尤其是地方政府職能調(diào)整,，區(qū)分公共行為與市場行為,，堅(jiān)持有所為、有所不為,，市場能做的事,，政府可以退出；進(jìn)一步簡政放權(quán),，減少行政干預(yù),，培植市場力量，引導(dǎo)市場主體成為經(jīng)濟(jì)增長主動力,，讓市場在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用,。

二是扎實(shí)推進(jìn)法制化進(jìn)程，依法治國,、依法執(zhí)政,、依法行政。加強(qiáng)法制建設(shè),，依法約束公權(quán),，依法規(guī)范市場主體行為，增強(qiáng)政府公信力與執(zhí)行力,，保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán),，吸引社會長期資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，分散風(fēng)險,，緩解地方債務(wù)需求沖動和壓力,。

三是穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，硬化預(yù)算約束,，降低非市場因素在金融資源配置中的影響,。合理劃分中央與地方政府支出責(zé)任，減少地方政府因財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配導(dǎo)致的收支缺口需求,；進(jìn)一步推動公共基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)改革,，將政府直接供給、政府購買,、公私合作等多元模式結(jié)合起來,，降低單純依賴政府直接供給公共產(chǎn)品模式對金融資源的饑渴性需求；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付,，硬化預(yù)算約束,，實(shí)現(xiàn)舉債成本與收益對稱，弱化地方政府向上級,、向下屆轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險的預(yù)期,；積極探索與完善地方稅體系，夯實(shí)地方政府收入基礎(chǔ)，確保地方有相對穩(wěn)定的資金來源支持地方經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展,。

四是建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,，完善地方政府債務(wù)治理框架,。地方政府債涉及投資,、財(cái)政、金融,、審計(jì)等多領(lǐng)域,，需設(shè)立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，分工合作,，責(zé)權(quán)明確,，形成監(jiān)管的合力。另外,，宜從化解風(fēng)險,、規(guī)范行為出發(fā)，著眼于債務(wù)源頭管理的中長期機(jī)制建設(shè),，重塑地方激勵約束體系,，合理引導(dǎo)地方政府的投資與舉債行為。

五是加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè),，營造市場約束環(huán)境,。這其中包括進(jìn)一步提升財(cái)政透明度、完善政府債務(wù)預(yù)算,、加快政府會計(jì)制度修訂,、推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制等，做好債務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作,。同時,，積極培育相對獨(dú)立的市場評級主體，加強(qiáng)市場對地方債務(wù)的監(jiān)管,，逐步對地方政府形成硬約束,，切實(shí)管住、管好地方政府債務(wù),。

（原文來自：經(jīng)濟(jì)日報(bào) 作者：中國社會科學(xué)院中國特色社會主義理論體系研究中心 馮靜）