提要：

作為一種重要的資源配置方式，地方舉債有其理論上的邏輯性,。此舉除了能有效解決地方公共資本品投入與產(chǎn)出的時(shí)間錯(cuò)配問(wèn)題,，地方政府債本身也能發(fā)揮熨平地方經(jīng)濟(jì)周期的作用,。

賦予地方合法的舉債權(quán)是完善地方收入體系、規(guī)范地方政府行為的重要舉措,。

但也要看到,，作為中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)聯(lián)點(diǎn),、財(cái)政領(lǐng)域與金融領(lǐng)域的交匯點(diǎn),，地方政府債務(wù)在涉及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及宏觀金融穩(wěn)定方面又具有非常特殊的地位和作用,。

這一點(diǎn),，其他國(guó)家為我們提供了許多警示案例,。尤其是在次貸危機(jī),、歐債危機(jī)之后,，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理已成為世界各國(guó)的共識(shí),。

哪些新變化需關(guān)注？

在歷經(jīng)了“明令禁止、變相萌芽,、平穩(wěn)增長(zhǎng),、急劇膨脹”幾個(gè)階段后，我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)入了規(guī)范治理的新階段,。以審計(jì)署2011年頒布的第35號(hào)公告《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》以及2014年全國(guó)人大批準(zhǔn)通過(guò)新的《預(yù)算法》為里程碑,，此后每年國(guó)家審計(jì)署在提請(qǐng)全國(guó)人大審議的審計(jì)報(bào)告中，都把涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的政府債務(wù),，尤其是地方政府債務(wù)情況作為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)之一,。

由近幾年的審計(jì)報(bào)告可見(jiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)改革已成效初現(xiàn),?！靶姓鲗?dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)督”的債務(wù)監(jiān)管模式逐步確立,；“增量規(guī)范,，存量消化，分類管理，治理疏導(dǎo)并舉”的管理思路逐漸形成,；各地紛紛建立地方政府性債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,。地方政府債務(wù)增長(zhǎng)在一定程度上得到控制，違約率有所下降,。

與此同時(shí),，歷年審計(jì)報(bào)告都突出反映了地方政府違規(guī)舉債的問(wèn)題。其中,，既有舊的違規(guī)舉債模式,，也有新出現(xiàn)的問(wèn)題和動(dòng)向。2016年,，在被審計(jì)的地方政府中,，省、市,、縣各級(jí)地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式,，通過(guò)政府承諾用財(cái)政資金償還的違規(guī)債務(wù),。此類現(xiàn)象在基層政府和西部地區(qū)更甚。另外,，變相債務(wù)相繼出現(xiàn)，突出的當(dāng)屬目前如火如荼的地方產(chǎn)業(yè)投資基金,、PPP融資模式,、政府購(gòu)買服務(wù)等產(chǎn)生的變相債務(wù),。

以產(chǎn)業(yè)投資基金為例,，政府產(chǎn)業(yè)投資基金試圖發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本參與,，開(kāi)啟股權(quán)融資替代債務(wù)融資新模式，調(diào)動(dòng)金融資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí),。從資金實(shí)際投向看，地方投資基金廣泛參與到各省,、市中小企業(yè)融資,、風(fēng)險(xiǎn)投資、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)與領(lǐng)域中,。大量產(chǎn)業(yè)資金還入股PPP項(xiàng)目,，進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,，部分承擔(dān)了之前由地方平臺(tái)企業(yè)完成的地方公共產(chǎn)品供給職能,。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上,，為提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力，地方政府及其所屬企業(yè)往往成為基金劣后級(jí)出資方,，做出固化收益,、兜底回購(gòu),、分期付款等承諾。名義上為股權(quán)投資,，不納入政府負(fù)債管理的政府投資基金,，因風(fēng)險(xiǎn)提前鎖定而背離初衷,，構(gòu)成政府或有負(fù)債,，后期項(xiàng)目運(yùn)作成敗將直接影響地方財(cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān)。

這些表外運(yùn)行的變相地方債好比一把“雙刃劍”,，有利有弊,。一方面，以此為平臺(tái)設(shè)立的基金通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作不僅可獲得國(guó)內(nèi)股權(quán)投資、債務(wù)資金,，成倍放大資金汲取量，還可擴(kuò)展到國(guó)際金融市場(chǎng)，曲線打開(kāi)地方政府獲取國(guó)際金融資源的渠道,。但同時(shí),，亦將政府與銀行,、基金、信托等金融部門更緊密地“捆綁”在一起,。倘若機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng),，監(jiān)管不力，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法合理分擔(dān)或轉(zhuǎn)移，極易成為未來(lái)政府債務(wù)新的增長(zhǎng)點(diǎn),。

違規(guī)為何屢禁不止,？

其一,，我國(guó)處于城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化的特殊階段,，地方政府現(xiàn)有財(cái)力無(wú)法滿足地方剛性支出需求，無(wú)力消化前期大量的存量債務(wù),。

地方政府對(duì)債務(wù)資金的需求強(qiáng)烈,，一方面是由于處在特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，地方承擔(dān)的功能定位所致,；另一方面則是為應(yīng)對(duì)外部沖擊而啟動(dòng)的臨時(shí)性刺激政策,，加速了地方債規(guī)模的擴(kuò)張。

我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化中后期,。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化決定了政府，尤其是地方政府在地方基礎(chǔ)公共服務(wù)（產(chǎn)品）供給方面承擔(dān)主要責(zé)任,。城市道路交通、污水和垃圾處理,、公共住房、社會(huì)保障,、基礎(chǔ)醫(yī)療,、教育等公共產(chǎn)品及服務(wù)需要資金投入?，F(xiàn)有財(cái)政能力無(wú)法滿足,，舊有融資模式也難以與公共項(xiàng)目周期完全匹配，地方中長(zhǎng)期資金供求出現(xiàn)巨額缺口,。因此,，地方政府對(duì)債務(wù)資金具有天然的渴求,。與此同時(shí)，部分地區(qū)追求跨越式發(fā)展,，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行超前供給或過(guò)度供給，也是造成某些地方債務(wù)螺旋式增長(zhǎng)的重要因素。再加上前期刺激性政策累積的大量存量債務(wù)需要近期集中償還或置換，地方政府資金供求矛盾仍然相當(dāng)突出,。

其二,，為彌補(bǔ)消費(fèi)及外需不足，地方政府依舊需要依賴債務(wù)支撐的生產(chǎn)性投資對(duì)經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入托底和拉動(dòng),。

近年來(lái),，地方經(jīng)濟(jì)一直缺乏新的增長(zhǎng)點(diǎn)，地方經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政收入增速雙雙放緩,。經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”中,，地方政府不得不繼續(xù)依賴投資，尤其是依賴地方政府自身或地方國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性投資對(duì)GDP和財(cái)政收入的拉動(dòng)作用，傾向于上公路,、鐵路,、橋梁、住房等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,。因此,，地方舉債投資沖動(dòng)依舊。

其三,，監(jiān)管主體缺乏有效協(xié)調(diào)配合,，監(jiān)管相對(duì)滯后，難以對(duì)金融創(chuàng)新形成的多樣化債務(wù)模式實(shí)施及時(shí)全面有效的監(jiān)督,。

地方政府債有其特殊性,。一方面，它是財(cái)政行為,，涉及政府投資,；另一方面又體現(xiàn)金融的屬性。政府采取投融資模式不同,，相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)也大小不一,。金融創(chuàng)新進(jìn)一步拓展并豐富了政府投融資的具體形式。在創(chuàng)新導(dǎo)向下,，地方政府債以紛繁復(fù)雜的金融產(chǎn)品形式出現(xiàn),，模式增多，鏈條加長(zhǎng),，關(guān)系復(fù)雜,，更易規(guī)避現(xiàn)行管理法規(guī)限制，表外運(yùn)行,。而監(jiān)管方涉及財(cái)政,、金融、發(fā)改委等多部門,，“九龍治水”,，協(xié)調(diào)困難，監(jiān)管相對(duì)滯后,，基本處于上有政策,、下有對(duì)策，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題又不斷打補(bǔ)丁的狀態(tài),。

化解風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵何在,？

一是深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界,。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整中,，明晰市場(chǎng)與政府分工,，加快政府，尤其是地方政府職能調(diào)整,，區(qū)分公共行為與市場(chǎng)行為,，堅(jiān)持有所為、有所不為,，市場(chǎng)能做的事，政府可以退出,；進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán),，減少行政干預(yù)，培植市場(chǎng)力量,，引導(dǎo)市場(chǎng)主體成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主動(dòng)力,，讓市場(chǎng)在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用。

二是扎實(shí)推進(jìn)法制化進(jìn)程,，依法治國(guó),、依法執(zhí)政、依法行政,。加強(qiáng)法制建設(shè),，依法約束公權(quán)，依法規(guī)范市場(chǎng)主體行為,，增強(qiáng)政府公信力與執(zhí)行力,，保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，吸引社會(huì)長(zhǎng)期資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,，分散風(fēng)險(xiǎn),，緩解地方債務(wù)需求沖動(dòng)和壓力。

三是穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)稅體制改革,，硬化預(yù)算約束,，降低非市場(chǎng)因素在金融資源配置中的影響。合理劃分中央與地方政府支出責(zé)任,，減少地方政府因財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配導(dǎo)致的收支缺口需求,；進(jìn)一步推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)改革，將政府直接供給,、政府購(gòu)買,、公私合作等多元模式結(jié)合起來(lái)，降低單純依賴政府直接供給公共產(chǎn)品模式對(duì)金融資源的饑渴性需求,；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付,，硬化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)舉債成本與收益對(duì)稱,，弱化地方政府向上級(jí),、向下屆轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期,；積極探索與完善地方稅體系，夯實(shí)地方政府收入基礎(chǔ),，確保地方有相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。

四是建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善地方政府債務(wù)治理框架,。地方政府債涉及投資,、財(cái)政、金融,、審計(jì)等多領(lǐng)域,，需設(shè)立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，分工合作,，責(zé)權(quán)明確,，形成監(jiān)管的合力。另外,，宜從化解風(fēng)險(xiǎn),、規(guī)范行為出發(fā)，著眼于債務(wù)源頭管理的中長(zhǎng)期機(jī)制建設(shè),，重塑地方激勵(lì)約束體系,，合理引導(dǎo)地方政府的投資與舉債行為。

五是加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè),，營(yíng)造市場(chǎng)約束環(huán)境,。這其中包括進(jìn)一步提升財(cái)政透明度、完善政府債務(wù)預(yù)算,、加快政府會(huì)計(jì)制度修訂,、推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制等，做好債務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作,。同時(shí),，積極培育相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)評(píng)級(jí)主體，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管,，逐步對(duì)地方政府形成硬約束,，切實(shí)管住、管好地方政府債務(wù),。

（原文來(lái)自：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心 馮靜）