伴隨房地產(chǎn)市場(chǎng)供需求形勢(shì)逆轉(zhuǎn),，土地市場(chǎng)自2021年開始遭遇沖擊，全國(guó)土地出讓成交價(jià)款從2020年的8.04萬(wàn)億元跌至2023年5.06萬(wàn)億元,，累計(jì)跌幅達(dá)37%； 相應(yīng)地,，政府性基金中的土地出讓收入從2021年的8.71萬(wàn)億元跌至2023年的5.80萬(wàn)億元。 2023年下半年以來(lái),，中央和地方密集出臺(tái)新一輪穩(wěn)地產(chǎn)的組合政策，加快構(gòu)建房地產(chǎn)新發(fā)展模式,。 在此背景下，土地市場(chǎng)總體形勢(shì)和區(qū)域結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了哪些新變化,？ 在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行和地方債務(wù)化解任務(wù)的約束下，本輪地方財(cái)政困難又該如何化解,？ 本文全面梳理2024年土地市場(chǎng)的新變化，分析當(dāng)前土地市場(chǎng)下行對(duì)地方財(cái)政沖擊,，并立足長(zhǎng)遠(yuǎn)探索土地財(cái)政脫困之道。

一,、2024年土地市場(chǎng)運(yùn)行特征：供需低迷,、量?jī)r(jià)齊跌、區(qū)域集中,、庫(kù)存高企

1、從整體看，當(dāng)前土地市場(chǎng)最突出的特征是庫(kù)存去化困難,，特別是住宅用地面臨“供需交困”,。需求端，2024年新一輪去庫(kù)存政策對(duì)商品房銷售的提振作用尚需一段時(shí)間生效,，住宅用地市場(chǎng)需求依然相對(duì)低迷。2023年,，全國(guó)土地出讓面積較2020年的高點(diǎn)下降19.0%,；其中，住宅用地出讓成交面積之比從35%降至20.3%,。2024年以來(lái),，盡管二手房市場(chǎng)活躍，但新建住宅銷售仍未企穩(wěn)回升,，土地出讓價(jià)款同比跌幅繼續(xù)擴(kuò)大,。2024年1—5月，300城土地成交價(jià)款同比下降30.5%,，住宅用地出讓價(jià)款同比下降38.3%。供給端,，“以房定地”要求下住宅用地供應(yīng)收縮。一二線城市商品房庫(kù)存去化周期拉長(zhǎng)，存量住宅用地也不斷累積,，住宅用地供應(yīng)放緩的城市增多,。從各地公開披露的全年供地計(jì)劃看，2024年,，17個(gè)集中供地城市住宅用地計(jì)劃供應(yīng)面積合計(jì)下降16.2%,，其中南京,、蘇州,、寧波住宅用地供應(yīng)面積較2023年計(jì)劃下降超50%,，廣州住宅用地供應(yīng)面積計(jì)劃減少34%,。

2、分量?jī)r(jià)看,，2024年土地成交面積和均價(jià)雙雙下行，溢價(jià)率低位運(yùn)行,。一是住宅用地成交縮量，流拍率偏高,。2024年1—5月,，各類用地成交面積同比-18.7%,，住宅用地縮量更加明顯，成交土地面積合計(jì)同比-29.9%,。2023年300城住宅用地流拍率高達(dá)17.2%，接近2021年19%的高點(diǎn),。二是土地成交價(jià)格下跌，平均溢價(jià)率一直處于底部,。2024年以來(lái)，土地市場(chǎng)情緒依然低迷，5月各類用地平均溢價(jià)率1.8%,，低于去年同期的5.9%,。

3、分區(qū)域看,，拿地區(qū)域范圍更加集中,，二線城市讓位于一線,。雖然一線城市土地出讓價(jià)款增速逐年下降，但二線以下城市負(fù)向沖擊程度更大,。一線城市住宅用地土地出讓價(jià)款占300城的比重從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月,，35個(gè)大中城市各類用地土地出讓價(jià)款同比下降30.1%,，南京（-72.6%）,、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數(shù)城市土地出讓價(jià)款同比跌幅較大,。

4、分拿地主體看,，房地產(chǎn)企業(yè)拿地份額持續(xù)大幅萎縮。一是房企土地庫(kù)存高企,，限制新增土地購(gòu)置意愿。2022年,，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)待開發(fā)土地面積達(dá)4.98億平米，創(chuàng)歷史新高,；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)當(dāng)年土地成交價(jià)款占各類用地成交價(jià)款的比重從上年的23.0%降至15.1%。二是房企債務(wù)和現(xiàn)金流壓力加大,，限制拿地能力,。當(dāng)前房地產(chǎn)銷售低迷仍未根本解決,，房企經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流緊張。2024年1—5月,，TOP100企業(yè)拿地金額同比下降26.7%,，頭部房企拿地普遍大幅萎縮。三是城投公司開發(fā)能力不如房企,，已拿土地開工率較低，城投托底難以持續(xù),。

5,、土地市場(chǎng)低迷，預(yù)計(jì)2024年土地財(cái)政收入可能進(jìn)一步下降,。由于房產(chǎn)傳導(dǎo)到地產(chǎn)存在時(shí)滯，而土地成交價(jià)款分期繳納,，領(lǐng)先于財(cái)政入庫(kù)的土地出讓收入,。根據(jù)前4個(gè)月土地出讓收入繳庫(kù)情況,，預(yù)計(jì)2024年全國(guó)財(cái)政土地出讓收入4.70萬(wàn)億元,，減少約1.1萬(wàn)億元,，同比下降19.0%。

二,、土地市場(chǎng)低迷對(duì)地方財(cái)政的影響：三大沖擊

2021年以來(lái)土地收入下行持續(xù)時(shí)間長(zhǎng),、跌幅深、區(qū)域沖擊大,，“土地財(cái)政”陷入困境,，產(chǎn)生三大影響：加劇地方財(cái)政緊平衡的態(tài)勢(shì)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)上升,，地方財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)定性下降,。

1,、從財(cái)政收支看,，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷造成地方可用財(cái)力減少,，財(cái)政支出發(fā)力受限。一是收入端,，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴度下降,，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付依賴度上升，壓力傳導(dǎo)至中央,。二是支出端,，地方財(cái)政落實(shí)積極財(cái)政政策的難度加大，影響部分公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。土地凈收益直接計(jì)提教育資金,、農(nóng)田水利建設(shè)資金、住房保障支出等,，支持相關(guān)重點(diǎn)民生類的能力有所弱化,，土地出讓收入對(duì)應(yīng)的政府性基金支出受到限制,。

2、從地方債務(wù)看,，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)被動(dòng)抬升,，有必要適當(dāng)調(diào)整債務(wù)預(yù)警指標(biāo)以及化債周期。一是地方可用財(cái)力下行,，顯性債務(wù)率指標(biāo)被動(dòng)上升,，容易超出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。2023年,，31省份顯性債務(wù)率均有上升，與隱性債務(wù)顯性化有較大關(guān)系,，但是土地市場(chǎng)低迷的地區(qū)其債務(wù)率上升幅度更大,；二是政府性基金預(yù)算支出下滑，顯性債務(wù)付息壓力加大,。2023年,，青海、天津,、內(nèi)蒙古等9個(gè)重點(diǎn)化債省份專項(xiàng)債務(wù)利息占政府性基金支出的比值超10%,。三是城投土地資產(chǎn)縮水，加大再融資難度,。2023年城投公司土地資產(chǎn)下降34.5%,，資產(chǎn)質(zhì)量下降將導(dǎo)致城投負(fù)債率上升、信用下降,。

3,、從基層運(yùn)轉(zhuǎn)看，總體運(yùn)行平穩(wěn)和風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下,，部分地區(qū)的基層財(cái)力保障可能面臨一定困難,。一是土地出讓收入在縣級(jí)財(cái)政的留存比例較高，土地財(cái)政下行對(duì)基層政府財(cái)力的影響程度相對(duì)更大些,。二是市縣土地出讓收入下滑,，可能造成庫(kù)款保障水平下降。三是土地出讓收入下行導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了通過(guò)“亂收費(fèi)”等彌補(bǔ)收入不足的現(xiàn)象,，可能破壞營(yíng)商環(huán)境,，要予以堅(jiān)決制止。

三,、未來(lái)土地財(cái)政何去何從,？五大建議

未來(lái)土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型，要從“固本,、開源,、提效,、改革、化債”五個(gè)方面發(fā)力,，打造財(cái)政,、金融、土地,、國(guó)資,、社保等政策組合拳。

1,、“經(jīng)濟(jì)固本”：短期要穩(wěn)住房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì),，緩釋對(duì)地方財(cái)政的沖擊，房地產(chǎn)政策繼續(xù)做好保供給,、促需求,、穩(wěn)房?jī)r(jià)。中長(zhǎng)期要發(fā)揮財(cái)政支持科技創(chuàng)新的作用,，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,，培育新稅源，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)科技驅(qū)動(dòng),。

2,、“收入開源”：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，重點(diǎn)解決如何彌補(bǔ)土地收入萬(wàn)億元級(jí)別的缺口問(wèn)題,，包括優(yōu)化減稅降費(fèi),，推動(dòng)減稅降費(fèi)從重規(guī)模到重效率，擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍并逐步下沉到地方,，探索數(shù)字稅并適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下稅源發(fā)展的需要,。

3、“節(jié)流提效”：重點(diǎn)增加對(duì)民生保障和消費(fèi)的支持力度,，發(fā)揮公共服務(wù)支出對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的乘數(shù)效應(yīng),，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)優(yōu)化各類財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)篩選機(jī)制，清理超前民生承諾,、理順準(zhǔn)公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制,。加強(qiáng)支出效率績(jī)效考核，提高財(cái)政支出效率,。

4,、“化債轉(zhuǎn)型”：合理平衡短期化債與長(zhǎng)期發(fā)展。對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大,，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方,、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力,，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),。堅(jiān)持“注銷一批,、整合一批、轉(zhuǎn)型一批”的思路,，持續(xù)推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型,，進(jìn)一步化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

5,、“聯(lián)動(dòng)改革”：完善政府績(jī)效考核制度，推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革,，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng),、中央與地方的關(guān)系，通過(guò)建立規(guī)范的資本預(yù)算,、債務(wù)預(yù)算,，解決地方財(cái)政支出約束問(wèn)題，從根本上保障地方財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行,。

風(fēng)險(xiǎn)提示：新房銷售惡化、房企現(xiàn)金流緊張加劇土地市場(chǎng)下行壓力,；年初以來(lái)土地市場(chǎng)運(yùn)行情況難以預(yù)測(cè)全年走勢(shì),；部分城市難以代表全國(guó)總體情況。

一,、2024 年土地市場(chǎng)有哪些新變化,？四個(gè)特征

二、土地財(cái)政困境對(duì)地方政府造成哪些影響,？三大沖擊

三,、未來(lái)土地財(cái)政如何脫困？五大建議

一,、2024年土地市場(chǎng)有哪些新變化,？

房地產(chǎn)庫(kù)存去化困難，土地市場(chǎng)特別是住宅用地面臨供需兩端的收縮壓力,。2021年以來(lái),，商品房市場(chǎng)和土地市場(chǎng)趨勢(shì)性下行。為應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)的沖擊,，中央提出加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式,，形成“人、房,、地,、錢”四位一體的聯(lián)動(dòng)新機(jī)制。近一年中央和地方優(yōu)化房地產(chǎn)政策,，保交房和去庫(kù)存舉措密集出臺(tái),，但商品房市場(chǎng)和土地市場(chǎng)仍在底部運(yùn)行,。一方面，盡管房地產(chǎn)政策對(duì)需求的限制措施減少,，但居民購(gòu)房信心和企業(yè)拿地意愿未能根本性好轉(zhuǎn),；另一方面，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變革,，工業(yè)用地和基建用地支持制造業(yè)升級(jí)和民生保障,，住宅用地供應(yīng)計(jì)劃面臨縮減。

為避免混淆,，本文中“土地成交價(jià)款”指的是土地出讓成交的金額,，區(qū)別于政府性基金預(yù)算中的“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”（又稱“土地出讓收入”），該部分是按照收付實(shí)現(xiàn)制核算進(jìn)入財(cái)政國(guó)庫(kù)的金額,。一般而言,，自然資源部門統(tǒng)計(jì)的“土地成交價(jià)款”相對(duì)于財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的“土地出讓收入”具有一定的領(lǐng)先性。一是“土地成交價(jià)款”口徑略小,，僅包括土地招拍掛和協(xié)議出讓收入,，而“土地出讓收入”還包括補(bǔ)繳土地價(jià)款、劃撥土地收入和其他收入,。二是“土地成交價(jià)款”實(shí)行分期繳納,。

（一）供需雙弱：需求仍偏低迷，供應(yīng)限制擴(kuò)面

需求端,，新一輪去庫(kù)存政策對(duì)商品房銷售的提振作用尚未體現(xiàn),，住宅用地市場(chǎng)需求依然低迷。2021年以來(lái),，住宅用地成交面積萎縮,，拖累土地出讓價(jià)款增長(zhǎng)。根據(jù)自然資源部統(tǒng)計(jì),，2023年,，全國(guó)土地出讓成交價(jià)款50593億元，較2020年的高點(diǎn)下降37.1%,；土地出讓面積25.5億平方米,，較2020年累計(jì)下降19.0%。其中,，住宅用地（含綜合用地）成交面積4.51億平方米,，較2020年累計(jì)下降56.3%，住宅用地占全部土地成交面積之比從35%降至20.3%,。2024年房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力不減,，1—5月全國(guó)商品房銷售面積、銷售額累計(jì)同比跌幅均超20%,；70個(gè)大中城市新建商品住宅,、二手住宅價(jià)格環(huán)比分別下跌0.7%,、1.0%，跌幅均為2015年來(lái)新高,；新建商品住宅庫(kù)存去化周期高達(dá)22.1個(gè)月,，也超過(guò)2015年的高點(diǎn)。商品房銷售拖累住宅用地需求,，土地出讓價(jià)款同比跌幅繼續(xù)擴(kuò)大,。2024年1—5月，300城土地成交價(jià)款同比下降30.5%,，住宅用地出讓價(jià)款同比下降38.3%,。

供給端，“以房定地”要求下,，多個(gè)一二線城市2024年住宅用地供給大幅下降,。早在2017至2019年，住宅用地供應(yīng)要求與商品住房庫(kù)存消化周期掛鉤,，實(shí)施五類調(diào)控目標(biāo),，部分商品房供過(guò)于求的三四線城市受到限制。2021年22個(gè)重點(diǎn)城市實(shí)施“兩集中”制度,，全年住宅土地供應(yīng)批次數(shù)限制在不超過(guò)3次,。2022年末，各地按“以人定房”,、“以房定地”的原則，供地計(jì)劃與土地市場(chǎng)運(yùn)行情況掛鉤,，需參考近三年住宅用地成交量,。2023年“預(yù)供地清單”制度實(shí)施，各地供地節(jié)奏可根據(jù)市場(chǎng)需求靈活調(diào)整,。當(dāng)時(shí)包括廣州,、深圳在內(nèi)的多個(gè)一二線城市存量住宅用地不斷累積，庫(kù)存去化周期拉長(zhǎng),，住宅用地供應(yīng)放緩的區(qū)域開始擴(kuò)大,。2024年，根據(jù)各地土地規(guī)劃主管部門公開披露的全年供地計(jì)劃,，17個(gè)集中供地城市計(jì)劃供應(yīng)住宅用地面積合計(jì)下降16.2%,。其中，南京,、蘇州,、寧波供應(yīng)住宅用地面積較2023年下降超50%；廣州住宅用地供應(yīng)面積同比減少34.0%,，系近5年以來(lái)首次下降,。

（二）量?jī)r(jià)齊跌：成交面積和均價(jià)雙雙下行,、溢價(jià)率低位運(yùn)行

2023年土地成交“量減價(jià)升”，2024年土地成交“量?jī)r(jià)齊跌”,。2023年,，22個(gè)實(shí)行集中供地、集中公告的城市已有18個(gè)取消土地限價(jià),，恢復(fù)“價(jià)高者得”模式,，加上核心區(qū)域優(yōu)質(zhì)地塊成交占比提升影響，2023年住宅用地成交地價(jià)同比上升3.9%,、樓面價(jià)同比上升7.1%,。2024年政策因素消退，土地價(jià)格由升轉(zhuǎn)降,，市場(chǎng)重回“量?jī)r(jià)齊跌”,。1—5月各類用地成交面積同比-18.7%，土地均價(jià)同比-14.4%,；各類用地成交規(guī)劃建筑面積同比-21.5%,，成交樓面價(jià)同比-11.6%。住宅用地縮量明顯,，成交土地面積合計(jì)同比-29.9%,，住宅用地土地均價(jià)同比-12.0%。

溢價(jià)率,、流拍率等土地市場(chǎng)情緒指標(biāo)顯示土地市場(chǎng)依然低迷,。一是土地成交平均溢價(jià)率在2021年4月觸頂之后一直處于底部。土地溢價(jià)率是土地競(jìng)拍成交價(jià)格相對(duì)于土地成本價(jià)高出的百分比,。2023年,，集中供地城市紛紛取消土拍價(jià)格上限，溢價(jià)率暫時(shí)回升,。但2024年以來(lái),，土拍整體依然冷清，5月300城各類用地成交平均溢價(jià)率1.8%,，遠(yuǎn)低于去年同期的5.9%,。二是住宅用地流拍率居高不下。2023年300城住宅用地流拍率高達(dá)17.2%,，僅次于2021年19%的高點(diǎn),。盡管預(yù)公告制度調(diào)整提高了供地的靈活性，但是土地需求冷淡,，二線以下城市流拍率較高,。2024年1—5月，一線、二線,、三四線城市流拍率為5.1%,、10.7%、25.4%,。

圖表6：300城土地成交平均溢價(jià)率的變化趨勢(shì)

（三）城市分化：拿地區(qū)域范圍更加集中,，一線城市拿地金額占比提升

分城市看，二線以下城市土地市場(chǎng)受沖擊程度更大,，一線城市土地出讓價(jià)款占比逐年上升,。2021年，二線以下城市土地出讓價(jià)款增速率先轉(zhuǎn)負(fù),，2022年,，一線城市土地出讓價(jià)款也轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng)。但由于一線城市住宅土地出讓價(jià)款跌幅相對(duì)較小,，一線城市土地出讓價(jià)款占比逐年上升,，從2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月,，一線,、二線、三線以下城市住宅用地土地出讓價(jià)款分別下滑-19.6%,、-43.6%,、-36.8%。一線城市住宅用地土地出讓價(jià)款占比達(dá)18.9%,，較2023年提升了3.6個(gè)百分點(diǎn),。

當(dāng)前土地市場(chǎng)下行壓力從低能級(jí)傳導(dǎo)至高能級(jí)城市。2024年1—5月,，35個(gè)大中城市各類用地土地出讓價(jià)款同比下降30.1%,。具體來(lái)看，二線城市中,，除了武漢、濟(jì)南正增長(zhǎng)以外,，南京（-72.6%）,、青島（-69.0%）、天津（-52.5%）多數(shù)城市土地出讓價(jià)款同比跌幅較大,。一線城市中,，北京1—5月土地出讓價(jià)款同比增長(zhǎng)38.0%，廣州,、深圳1—5月土地出讓價(jià)款同比-79.1%,、-34.1%，分別僅有2宗、1宗住宅用地成交,。

（四）拿地企業(yè)：房企待開發(fā)土地庫(kù)存創(chuàng)新高,、壓縮新增拿地

商品房銷售持續(xù)大幅負(fù)增長(zhǎng)，庫(kù)存去化困難影響房地產(chǎn)企業(yè)拿地意愿,。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,，2022年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)待開發(fā)土地面積4.98億平米,，創(chuàng)歷史新高,，房企存量土儲(chǔ)去化難度加大。受此影響,，房地產(chǎn)開發(fā)企新增土地購(gòu)置面積大幅萎縮,，2022年土地成交價(jià)款腰斬至9164億元，占全部成交價(jià)款的比重從上年的23.0%降至15.1%,。TOP100房企2022年拿地金額同比下降48.9%,，盡管2023年降幅有所收窄，但房地產(chǎn)銷售低迷仍未根本解決,。2024年初以來(lái),，不論是央企、國(guó)企,、民企,，參與土拍拿地?zé)崆槎济黠@不足。2024年1—5月,，TOP100企業(yè)拿地金額同比下降26.7%,，頭部房企拿地普遍大幅萎縮，如保利發(fā)展,、華潤(rùn)置地,、招商蛇口拿地金額較上年同期分別下降72.0%、64.7%,、59.7%,。

房地產(chǎn)企業(yè)拿地規(guī)模大降，地方城投托底“獨(dú)木難支”,。過(guò)去兩年,，地方城投企業(yè)頻繁出手拿地托底市場(chǎng)，但由于城投公司的運(yùn)營(yíng),、開發(fā)能力不如房企,，多數(shù)土地仍處于未開發(fā)狀態(tài)，且地方化債要求下城投急需盤活存量資產(chǎn),，能否繼續(xù)托底存在變數(shù),。2024年1—5月,，22個(gè)集中供地城市住宅用地中，地方國(guó)資拿地金額占比20%,，低于2023年的26%,。由于缺乏意向企業(yè)托底，各地第一輪土拍的住宅用地掛牌宗數(shù)和面積都偏少,，北京,、上海、廣州1—5月推出住宅用地面積僅占全年計(jì)劃的9.7%,、5.5%,、6.5%。

二,、土地財(cái)政困境對(duì)地方政府造成哪些影響,？

從全國(guó)看，2024年,，財(cái)政部披露的1-4月國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降10.4%,。由于土地成交價(jià)款相對(duì)于財(cái)政入庫(kù)的土地出讓收入有一定的領(lǐng)先意義，預(yù)計(jì)2024年全國(guó)財(cái)政土地出讓收入達(dá)到4.70萬(wàn)億元,，減少1.1萬(wàn)億元,，同比下降19.0%。

從地方看,，2024年1—4月,，31省份中有12個(gè)省份一般公共預(yù)算收入同比下降。河南（-4.5%）,、廣東（-2.2%）,、福建（-0.8%）三個(gè)經(jīng)濟(jì)大省一般公共預(yù)算收入同比負(fù)增長(zhǎng)，浙江（0.5%）,、江蘇（1.7%）,、上海（2.0%）同比增長(zhǎng)緩慢。在已公布政府性基金收入進(jìn)度數(shù)的省份中,，吉林（-38.7%）,、甘肅（-37.6%）、江西（-21.0%）政府性基金收入同比跌幅較大,。根據(jù)各地的土地出讓成交數(shù)據(jù),，2024年1—5月27個(gè)省份土地出讓價(jià)款同比負(fù)增長(zhǎng)，負(fù)增長(zhǎng)省份數(shù)量較去年全年增加4個(gè),，15個(gè)省份成交土地出讓價(jià)款同比下降超30%，安徽（-60.7%）,、廣東(-57.5%),、貴州（-56.7%）、四川（-42.7%）、江蘇（-42.6%）跌幅較大,。土地市場(chǎng)持續(xù)低迷,，“土地財(cái)政”陷入困境，將導(dǎo)致地方財(cái)政緊平衡加劇,，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被動(dòng)上升,，地方財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)定性下降。

（一）地方收支：財(cái)政緊平衡

從收入看,，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷導(dǎo)致地方政府土地財(cái)政收入下降,，地方可用財(cái)力減少，地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度上升,。土地出讓收入與房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)順周期,，土地收入依賴程度越高，財(cái)政收入的波動(dòng)性越大,。2022年全國(guó)土地出讓收入同比下降23.2%,，2023年繼續(xù)下降13.2%。盡管土地市場(chǎng)已歷經(jīng)超3年的深度調(diào)整,，土地財(cái)政對(duì)地方政府仍舉足輕重,。全國(guó)土地財(cái)政依賴度 從2020年的37.6%降至2023年26.6%,，同時(shí)期地方土地財(cái)政依賴度從54.6%降至41.7%,，地方本級(jí)財(cái)政收入中四成仍與土地直接相關(guān),。西部個(gè)別省份土地財(cái)政收入規(guī)模不高,，但各級(jí)財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴程度較高,。例如，貴州省2023年土地出讓收入相當(dāng)于其GDP的9.2%,，比值位居全國(guó)第一,；貴陽(yáng)市土地出讓收入占兩本預(yù)算收入的56.6%,，位居全國(guó)各省會(huì)之首。如果地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”,，而忽視新的稅源培育,，地方財(cái)政缺乏穩(wěn)定增長(zhǎng)的根基,，不利于公共財(cái)政系統(tǒng)的穩(wěn)定,。

分區(qū)域看,，土地財(cái)政收入下行“先北后南”，北方尾部省份先下跌先修復(fù),，南方經(jīng)濟(jì)大省仍處于探底階段,。土地市場(chǎng)整體下滑的背景下，各省份土地出讓收入見頂,、探底的運(yùn)行節(jié)奏也存在差異,。北方省份特別是尾部地區(qū)土地市場(chǎng)普遍下跌早，天津,、山西,、河南、青海土地出讓收入早在2019年就見頂,，河北,、內(nèi)蒙古,、黑龍江,、遼寧,、吉林土地出讓收入與2020年見頂,，經(jīng)歷多年下跌之后2023年出現(xiàn)邊際企穩(wěn)或降幅收窄。南方省份后下跌，江蘇,、浙江、安徽,、湖北,、湖南、福建,、廣東等南方省份土地出讓收入普遍在2021年見頂,，2022、2023年仍處于探底階段,。2019年以來(lái),，31個(gè)省份土地出讓收入都出現(xiàn)不同程度下跌，貴州（-8.8%）,、四川（-11.0%）土地出讓收入累計(jì)降幅相對(duì)不大,，而云南、黑龍江,、青海累計(jì)降幅達(dá)七成,。2023年經(jīng)濟(jì)大省的土地出讓收入跌幅較深，廣東（-52.5%）,、河南（50.4%）,、山東（-41.8%）、福建（-41.4%）,、浙江（-37.6%）經(jīng)濟(jì)大省的土地出讓收入較近年來(lái)的高點(diǎn)累計(jì)降幅已超過(guò)30%,。

從支出看，過(guò)去依賴土地出讓收入安排的相關(guān)支出可能受到影響,。隨著土地價(jià)格下跌,，土地出讓盈利性下降，導(dǎo)致地方政府支出被迫收緊,，相關(guān)民生性,、建設(shè)性支出可能減少。一是土地凈收益直接計(jì)提教育資金,、農(nóng)田水利建設(shè)資金,、住房保障支出等，相關(guān)重點(diǎn)民生類支持能力有所弱化。二是土地出讓收入是政府性基金預(yù)算收入的重要科目,，其大幅下降引起政府性基金預(yù)算收入壓縮,，調(diào)出到一般公共預(yù)算的資金下降。2023年,，廣東,、上海、山東政府性基金調(diào)出資金規(guī)模分別同比-53.8%,、-28.2%,、-17.9%。

（二）地方債務(wù)：部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)被動(dòng)上升

一是地方政府債務(wù)率被動(dòng)抬升,，容易超出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線,。2023年，31省份顯性債務(wù)率均有上升,，土地市場(chǎng)低迷的地區(qū)其債務(wù)率上升幅度較大,，天津是顯性債務(wù)率超300%的唯一省份，進(jìn)入紅色預(yù)警區(qū)間,。二是政府性基金預(yù)算支出下滑而債務(wù)付息相對(duì)剛性，政府債務(wù)利息支出率攀升,。2023年,，青海、天津,、內(nèi)蒙古等9個(gè)重點(diǎn)化債省份專項(xiàng)債務(wù)利息占政府性基金支出的比值超10%,。三是土地資產(chǎn)縮水，加大城投企業(yè)債務(wù)融資難度,。土地往往是城投平臺(tái)的核心資產(chǎn),，土地價(jià)值下降以及未來(lái)土地預(yù)期收益減少，資產(chǎn)質(zhì)量下降將導(dǎo)致城投企業(yè)負(fù)債率抬升,。2023年城投公司土地資產(chǎn)較上年下降34.5%,，2022年城投公司土地資產(chǎn)增速還高達(dá)8.0%。2023年城投公司土地資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重為2.2%,，較上年下降1.3個(gè)百分點(diǎn),。

（三）財(cái)政運(yùn)行：部分地區(qū)的基層財(cái)政有一定困難，“亂收費(fèi)”等現(xiàn)象出現(xiàn)

從靜態(tài)看,，“土地財(cái)政”困境影響基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行,。一是土地出讓收入在縣級(jí)財(cái)政的留存比例較高，土地財(cái)政困境對(duì)基層政府財(cái)力的沖擊程度更大,，基層財(cái)政運(yùn)行面臨較大壓力,。以山東為例，2023年省級(jí)、市級(jí),、縣級(jí)的國(guó)有土地出讓收入占比為0.8%,、34.8%、64.4%,。而西部省份區(qū)縣級(jí)土地財(cái)政收入集中度更高,，以貴州為例，2023年省級(jí),、市級(jí),、縣級(jí)的國(guó)有土地出讓收入占比為0.0%、20.5%,、79.5%,。二是市縣土地出讓收入下滑，可能造成庫(kù)款保障水平下降,。土地出讓收入是市縣財(cái)政可預(yù)期的大額收入,，對(duì)于維持庫(kù)款流動(dòng)性十分關(guān)鍵。

從動(dòng)態(tài)看,，土地出讓收入下行導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了通過(guò)“亂收費(fèi)”等彌補(bǔ)收入不足的現(xiàn)象,，加大收入波動(dòng)。為了應(yīng)對(duì)“土地財(cái)政”下行,，部分地方政府可能采取加大力度處置國(guó)有資產(chǎn),、突擊罰沒(méi)等手段緩解財(cái)政壓力。2023年,，廣西,、江西罰沒(méi)收入分別占一般公共預(yù)算收入的7.7%、6.5%,。重慶,、貴州、云南罰沒(méi)收入同樣增長(zhǎng)較快,，分別同比增長(zhǎng)22.4%,、13.2%、9.0%,。突擊罰款收費(fèi)不僅會(huì)弱化減稅降費(fèi)的效果,、破壞營(yíng)商環(huán)境，還會(huì)降低地方財(cái)政收入質(zhì)量,、影響財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)定性,。

三、未來(lái)土地財(cái)政如何脫困,？

土地財(cái)政作為時(shí)代的產(chǎn)物也必將伴隨時(shí)代的變遷而發(fā)生相應(yīng)變化,，過(guò)去“土地財(cái)政”和“土地金融”為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn),。而如今“土地財(cái)政”不可持續(xù)，不僅源于土地市場(chǎng)供求關(guān)系變化引發(fā)收入下降,，還源于高質(zhì)量發(fā)展要求我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變革,。

未來(lái)，經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)換擋帶來(lái)財(cái)政收入增速下行,，支出剛性壓力加大,，且隱性籌資方式逐步被清理，地方財(cái)政收支形勢(shì)更加緊張,。未來(lái)土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型,，要有大思路和全局視角：

一是不能僅考慮如何彌補(bǔ)減少的土地出讓收入，還要考慮如何提高支出效率,、界定支出范圍,、壓降提標(biāo)擴(kuò)圍的不合理支出，更要從理清政府與市場(chǎng)邊界,、明確政府職能,、推動(dòng)財(cái)稅體制改革的視角出發(fā)。

二是不能僅考慮房地產(chǎn)的問(wèn)題,，更要考慮通過(guò)穩(wěn)定短期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)穩(wěn)定財(cái)政,、通過(guò)中長(zhǎng)期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)。

三是區(qū)分短期問(wèn)題和中長(zhǎng)期問(wèn)題,，防止短期問(wèn)題長(zhǎng)期化,，防止用解決長(zhǎng)期問(wèn)題的辦法解決短期問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)下行期這個(gè)大背景導(dǎo)致諸多上行期可以采取的辦法在下行期不可用,。當(dāng)前地方政府面臨土地財(cái)政下行,、化債剛性,、三保剛性等問(wèn)題,，導(dǎo)致發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力受到影響。不解決短期問(wèn)題,，短期問(wèn)題就會(huì)長(zhǎng)期化,。對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方,、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款,、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等方式緩解地方壓力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),，確?！叭！敝С?，以時(shí)間換空間,，在發(fā)展中化債,。

四是要防止地方政府因土地財(cái)政下行而采取一系列可能的收縮性舉動(dòng)，包括“亂罰款亂收費(fèi)”等,，在土地財(cái)政快速下行期通過(guò)中央國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方的方式解決短期問(wèn)題,。

具體而言，要從“固本,、開源,、提效、化債,、改革”五個(gè)方面發(fā)力,，打造財(cái)政、金融,、土地,、國(guó)資、社保等政策組合拳,。

（一）“經(jīng)濟(jì)固本”：經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

其一,，短期要穩(wěn)住房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，緩釋對(duì)地方財(cái)政的沖擊,。房地產(chǎn)政策繼續(xù)做好保供給,、促需求、穩(wěn)房?jī)r(jià),。限購(gòu)方面,，一線城市有必要進(jìn)一步放松，例如放開郊區(qū)限購(gòu),、全市范圍內(nèi)增加購(gòu)房指標(biāo)等,；房貸方面，各地在“因城施策”的基礎(chǔ)上,，及時(shí)調(diào)整首付比例和房貸利率,，提振居民購(gòu)房意愿和信心，避免擠牙膏式政策引發(fā)居民觀望情緒,；政府收儲(chǔ)方面,，加大中央財(cái)政對(duì)地方的支持力度，緩解地方財(cái)政壓力,，推進(jìn)收儲(chǔ)工作順利進(jìn)行,；供給方面，出讓優(yōu)質(zhì)地塊,、取消不合理的規(guī)劃限制,、將核心地段的部分商業(yè)用地修改為住宅用地，滿足居民對(duì)好地段,、高品質(zhì)商品房的需求,。

其二,，中長(zhǎng)期要構(gòu)建房地產(chǎn)健康發(fā)展的新模式，同時(shí)發(fā)揮財(cái)政支持科技創(chuàng)新的作用,，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,，培育新稅源，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由債務(wù)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)科技驅(qū)動(dòng),。

（二）“收入開源”：穩(wěn)定宏觀稅負(fù),，優(yōu)化落實(shí)減稅降費(fèi)、推動(dòng)稅制改革

其一,，穩(wěn)定宏觀稅負(fù),，推進(jìn)稅制改革，為土地財(cái)政轉(zhuǎn)型騰出戰(zhàn)略緩沖空間和時(shí)間,。要適度考慮中國(guó)大國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)約束,，更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。更加注重減稅降費(fèi)的精準(zhǔn)性和結(jié)構(gòu)性,，從數(shù)量規(guī)模型減稅降費(fèi)到效率效果型減稅降費(fèi),。逐步規(guī)范減稅降費(fèi)出臺(tái)的依據(jù)，逐步清理階段性減稅降費(fèi)形成的“補(bǔ)丁”,，加快增值稅,、消費(fèi)稅、土地增值稅等稅種立法進(jìn)度,。

其二,，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并逐步劃轉(zhuǎn)給地方，充實(shí)地方政府財(cái)力,。征稅范圍從煙,、酒、汽車為主拓展到高污染高耗能消費(fèi)和高端服務(wù)業(yè),，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié),。推動(dòng)個(gè)人所得稅改革。從分類與綜合相結(jié)合的征收模式徹底走向綜合征收,，減輕工薪階層負(fù)擔(dān)的同時(shí)強(qiáng)化征管,，寬稅基,、低稅率,、嚴(yán)征管,。強(qiáng)化對(duì)直播等新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和娛樂(lè)明星等畸高收入群體的征管力度,。

其三,，規(guī)范非稅收入,，合理劃分國(guó)有資產(chǎn)及其相關(guān)收入,。及時(shí)甄別和清除不合理的非稅收入,，進(jìn)一步提升非稅收入征收與管理效率,，優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu),。應(yīng)積極探索國(guó)有資產(chǎn)及其相關(guān)收入在中央與地方政府之間的劃分機(jī)制，在清晰界定各類國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)的基礎(chǔ)上,，通過(guò)合理劃分產(chǎn)權(quán)和設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制,，抑制地方保護(hù)主義和土地市場(chǎng)畸形發(fā)展。

其四,，穩(wěn)妥探索研究數(shù)字資產(chǎn)稅,、數(shù)字服務(wù)稅等新的稅種。探索數(shù)據(jù)財(cái)政,，改革稅收制度,，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下稅源發(fā)展?；跀?shù)據(jù)資產(chǎn)入表的方向,，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估與授權(quán)運(yùn)營(yíng)，政府通過(guò)出讓國(guó)有數(shù)據(jù)開發(fā)權(quán)培育新財(cái)源,。構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)利用數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行融資。

（三）“節(jié)流提效”：重點(diǎn)增加民生保障和消費(fèi)支持,，提高財(cái)政支出效率和財(cái)政乘數(shù)

其一,，發(fā)揮公共服務(wù)支出的擴(kuò)大內(nèi)需的乘數(shù)效應(yīng)，持續(xù)提高社會(huì)保障,、教育,、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，對(duì)于增加困難群體收入,、提高居民獲得感和提振居民信心具有重要作用,，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入。

其二,，注重對(duì)消費(fèi)的引導(dǎo)和刺激,，帶動(dòng)財(cái)政政策重點(diǎn)從重投資向消費(fèi)與投資并重轉(zhuǎn)變。財(cái)政支出政策應(yīng)更加尤其是要關(guān)注低收入群體,，由于其邊際消費(fèi)傾向較高,，增加其收入具有較為明顯的經(jīng)濟(jì)提振作用。具體而言,，可對(duì)部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼推動(dòng)消費(fèi)盡快回升,，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔(dān)的方式實(shí)施。

其三,，建立補(bǔ)貼群體的篩選機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施,。可利用個(gè)稅APP平臺(tái)申報(bào)個(gè)人收入,，即使不需繳納個(gè)稅也鼓勵(lì)申報(bào),，作為直接補(bǔ)貼的依據(jù),，這樣就可以根據(jù)收入分布及標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)篩選出補(bǔ)貼群體。

其四,，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)優(yōu)化各類財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)篩選機(jī)制,，清理超前民生承諾、理順準(zhǔn)公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制,。

其五,，加強(qiáng)支出效率績(jī)效考核。地方財(cái)政績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置上更多體現(xiàn)公共服務(wù)支出效率,，激勵(lì)地方政府提高公共服務(wù)支出效率,。建立健全財(cái)政支出監(jiān)督檢查機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督,，確保資金的合規(guī)性和有效性,。

（四）“化債轉(zhuǎn)型”：要統(tǒng)籌化債和穩(wěn)定發(fā)展，推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型

其一,，合理平衡短期化債與長(zhǎng)期發(fā)展,。當(dāng)前部分地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交織,，處置的力度和節(jié)奏尤為關(guān)鍵,。在短期，要避免引發(fā)處置風(fēng)險(xiǎn),，對(duì)于當(dāng)前部分地方政府化債壓力較大,，可以考慮采取中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、政策性金融機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)放貸款,、繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券等三個(gè)方式緩解地方壓力,，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，確?！叭,！敝С觯詴r(shí)間換空間,。同時(shí),，要提高短期化債措施的精準(zhǔn)度，從以省為單位改為以地市,、區(qū)縣為單位精準(zhǔn)管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平和確定新增政府投資,，防止波及面積過(guò)大而引發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

其二,，推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型,，通過(guò)體制機(jī)制的聯(lián)動(dòng)改革抑制隱性債務(wù)產(chǎn)生的土壤,。堅(jiān)持“注銷一批,、整合一批,、轉(zhuǎn)型一批”的思路，有序推動(dòng)區(qū)域內(nèi)城投企業(yè)整合,、重組,。城投公司需要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)重新謀劃和布局業(yè)務(wù)方向，也要注意防范轉(zhuǎn)型過(guò)程中的衍生新的風(fēng)險(xiǎn),。

（五）“聯(lián)動(dòng)改革”：推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革,，建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算

其一,，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系,，界定政府規(guī)模，避免支出責(zé)任無(wú)限擴(kuò)張,。上收部分事權(quán)和支出責(zé)任到中央和省級(jí)政府,，減輕地方政府和市縣政府的支出壓力，詳見《新一輪財(cái)稅體制改革向何處去,？》,。當(dāng)前，國(guó)防安全,、外交,、大江大河治理、收入分配等領(lǐng)域還存在事權(quán)和支出責(zé)任下移地方的情況,，應(yīng)避免以轉(zhuǎn)移支付的形式將中央事權(quán)和共同事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給地方執(zhí)行,，切實(shí)減輕地方政府實(shí)際支出壓力。未來(lái)要逐漸提高中央政府在事關(guān)全局性利益的領(lǐng)域的直接支出責(zé)任,。

其二,，建立規(guī)范的資本預(yù)算、債務(wù)預(yù)算,，與現(xiàn)行的四本經(jīng)常性預(yù)算并列,，加強(qiáng)政府投融資的預(yù)算約束，提高政府投融資效率,。將政府投資項(xiàng)目資金需求,、舉債計(jì)劃、償債來(lái)源等統(tǒng)一納入資本預(yù)算,，加強(qiáng)資本預(yù)算與經(jīng)常性預(yù)算的銜接,，地方財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本地財(cái)政收支狀況、政府債務(wù)狀況,，合理估算和控制總體預(yù)算規(guī)模和資本預(yù)算上限,，確保財(cái)政可持續(xù)性，對(duì)于超出資本預(yù)算上限、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)不穩(wěn)健或未來(lái)償債機(jī)制不可靠等的新增政府投資項(xiàng)目具有否決權(quán),。

本文源自券商研報(bào)精選