困于借調(diào)的基層干部

2024年3月底,，李萍退掉在縣城租住了一年的單間，和從縣局級(jí)部門新借調(diào)到縣委辦的同事完成工作交接后,，獨(dú)自開車回到原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位,。

30歲的她，是西南某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員,，負(fù)責(zé)黨務(wù)工作,。2022年7月入職后，轉(zhuǎn)年3月,，她被借調(diào)到縣委辦,。過去一年，她時(shí)常加班到晚上九十點(diǎn),，逐漸成為縣委辦秘書股的主力隊(duì)員,，每天處理大量文件，撰寫擬辦意見,。只有在周末才回市里的家,，陪陪五歲的女兒。困于借調(diào)的基層干部,！

據(jù)李萍介紹,，她所在的縣委辦，40名職工中有近一半是“借調(diào)人員”,，且平均年齡不超過35歲,。

2024年1月1日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范,、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出,，“加大編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜力度，縣以上機(jī)關(guān)一般不得從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員,?！?/p>

年初至今，多地各級(jí)政府出臺(tái)關(guān)于規(guī)范借調(diào)人員的通知后,，像李萍一樣來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出單位的“借調(diào)人員”紛紛回到原單位,。

“借調(diào)”由來(lái)已久，原是為補(bǔ)充政府機(jī)關(guān),、事業(yè)單位的人員編制不足,，但在施行中也產(chǎn)生了一些問題,。

澎湃新聞采訪了解，不少短期借調(diào)變成“長(zhǎng)期占用”,，被上級(jí)單位抽調(diào)人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān),，運(yùn)轉(zhuǎn)壓力也較大，而一些被借調(diào)的干部事實(shí)上處于借用單位和派出單位的“雙重?cái)D壓”中,。

”消失“的借調(diào)經(jīng)歷

退回原單位之前,，李萍所在的縣委辦秘書股共有四人，股長(zhǎng)和副股長(zhǎng)在內(nèi),，全部是借調(diào)人員,。

今年年初，李萍所在地的省委組織部印發(fā)了規(guī)范借調(diào)人員的通知,，通知提到：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員或者事業(yè)編制干部必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿三年服務(wù)期，才能夠被借調(diào),；凡是干部在駐村任職期間,，不能被借調(diào)。

這是該省首次發(fā)布規(guī)范“借調(diào)”的指導(dǎo)意見,。保險(xiǎn)起見,，借調(diào)她的縣委辦將未滿五年服務(wù)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)干部全部退回。

離開縣委辦時(shí),，李萍主動(dòng)提出不希望借調(diào)函被放入檔案,。“如果沒有這段借調(diào)經(jīng)歷,，我滿五年服務(wù)期就可以參加上級(jí)單位的遴選考試,。”她在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有待滿三年,，在縣委辦借調(diào)的一年,，她擔(dān)心不計(jì)入基層服務(wù)年限。

省直機(jī)關(guān),、市直機(jī)關(guān)公開遴選公務(wù)員多數(shù)職位要求年齡“35周歲以下”,。如果借調(diào)時(shí)間單獨(dú)計(jì)算，李萍34歲時(shí)才能滿足條件參加遴選,，意味著她只有兩次參加遴選考試的機(jī)會(huì),。

2023年，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士王文杰在中部某省縣委辦掛職一年,。5月21日,，王文杰告訴澎湃新聞，他曾掛職的縣委辦已把借調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全部退回,，只剩兩名擔(dān)任股長(zhǎng)的借調(diào)干部,，縣委辦給他們迅速辦理了調(diào)任手續(xù)。

王文杰說，大部分長(zhǎng)期借調(diào)的干部,，實(shí)際借調(diào)時(shí)間和借調(diào)函上的期限不一致,，如果沒能在上級(jí)機(jī)關(guān)留用，也會(huì)影響他參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)原單位的考核提拔,，“那借調(diào)這段時(shí)間,，相當(dāng)于他個(gè)人職業(yè)生涯一段空白頁(yè)?！?/p>

與此同時(shí),，由于借調(diào)干部的人事關(guān)系在原單位，工資也由原單位發(fā)放,，使得他們有時(shí)要面對(duì)派出單位和借用單位工作任務(wù)的“兩面夾擊”,，很難找到歸屬感。

賈梅和李萍在借調(diào)期間都不同程度參與過原單位的工作,，小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到縣里開會(huì),，負(fù)責(zé)接待，大到配合完成匯報(bào)材料,。

30歲的賈梅是東南沿海某省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員,。2017年，她本科畢業(yè)后進(jìn)入老家地級(jí)市的私企上班,，但企業(yè)每半年一次的末位淘汰,、同事互評(píng)制度，壓得她一度喘不過氣,。

連續(xù)考了三年后,，賈梅考上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。2022年8月,，賈梅被通知到地級(jí)市市委辦督查室“跟班學(xué)習(xí)”,。

被借調(diào)到市委辦的前半年，賈梅感覺自己和原單位的合同工相似,，承擔(dān)打印,、收集和匯總的工作?！爱?dāng)一份文件需要征求領(lǐng)導(dǎo)意見時(shí),，我負(fù)責(zé)跑腿，把文件送到領(lǐng)導(dǎo)秘書手里,?！辟Z梅說。

在單位的OA系統(tǒng)里,，她的權(quán)限只能聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同事,。借調(diào)期間,，與市直單位的同事有業(yè)務(wù)往來(lái)，都要線下添加對(duì)方好友,。直到工作兩個(gè)月后,，她配合發(fā)布群公告，才被拉入督查工作聯(lián)絡(luò)群,。

督查過程中,，至少要有兩名督查員在場(chǎng)。賈梅負(fù)責(zé)拿著本子跟在正式員工后面,，拍照記錄,。如果接受督查的部門對(duì)督查結(jié)果有異議，往往會(huì)找正式員工到會(huì)議室溝通,，賈梅無(wú)需參與,。

和李萍不同，賈梅從來(lái)沒有爭(zhēng)取留用的想法,，因?yàn)樗诘牡丶?jí)市有規(guī)定,，借調(diào)干部達(dá)到副科級(jí)別，才有資格從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入市直單位,。

借調(diào)期間，賈梅,、李萍都只拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本工資,，沒有租房及生活上的補(bǔ)貼。借調(diào)李萍的縣委辦,，發(fā)放節(jié)日福利相對(duì)靈活,，借調(diào)干部也有份。但賈梅和多名參與過借調(diào)的干部提到,，他們的節(jié)日福利是回原單位領(lǐng)取,。

“上級(jí)機(jī)關(guān)不主動(dòng)還人，下級(jí)機(jī)關(guān)難開口要人”

當(dāng)時(shí)接到借調(diào)通知時(shí),，李萍內(nèi)心是雀躍的,。在她看來(lái)，“兩辦一部一委”（即黨委辦公室,、政府辦公室,、組織部、紀(jì)律檢查委員會(huì)）是核心部門,。借調(diào)的基本上是單位的“精兵強(qiáng)將”,。自己被選中，“意味著被肯定,?！?/p>

碩士畢業(yè)后,，李萍結(jié)婚生子，一邊帶孩子一邊備考,。2022年7月,，女兒3歲時(shí)，她考上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員,。與同期入職的同事相比,，她28歲，沒有工作經(jīng)驗(yàn),，“并不占優(yōu)勢(shì)”,。

但縣委辦負(fù)責(zé)借調(diào)人員選拔的領(lǐng)導(dǎo)在新錄用公務(wù)員名單中看中了她——她是鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位上少有的研究生，領(lǐng)導(dǎo)得知她的工作能力不錯(cuò),，便對(duì)她進(jìn)行了面試考察,。

根據(jù)《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)最低服務(wù)年限為5年(含試用期),。公務(wù)員服務(wù)期屆滿,，才可以參加上級(jí)機(jī)關(guān)的遴選考試。

李萍提到,，他們的晉升,，除了參加遴選考試，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得提拔,。借調(diào)到上級(jí)機(jī)關(guān)核心部門,，更有機(jī)會(huì)晉升。

賈梅也贊同李萍的說法,。在她看來(lái),，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)被提拔的機(jī)會(huì)并不多。2021年7月入職,，她剛好趕上“換屆年”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5年換屆一次）,。她發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的16名副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo),，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔上來(lái)的只占2人,，其余14人均從市局、區(qū)以及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入,。

據(jù)王文杰觀察,，借調(diào)人員普遍有兩種心態(tài)：一種是政治激勵(lì)效應(yīng)，基層干部借調(diào)到上級(jí)機(jī)關(guān),，工作動(dòng)力更強(qiáng),。另一種是發(fā)現(xiàn)沒有留用機(jī)會(huì)后，評(píng)優(yōu)和晉升機(jī)會(huì)也減少,，他們的工作積極性就會(huì)受挫,。

自1993年10月,，國(guó)內(nèi)開始推行公務(wù)員制度以來(lái)，借調(diào)人員呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn),。在王文杰看來(lái),，借調(diào)作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，存在一定合理性,，是上下級(jí)機(jī)關(guān)的一種溝通方式,。

到了2006年1月1日，《公務(wù)員法》正式實(shí)施,，各地也開始規(guī)范借調(diào)人員,。

2021年9月，河南大學(xué)黨委宣傳部部長(zhǎng)王明欽在《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》發(fā)表文章《借調(diào)亂象幾時(shí)休,？》,，他提到，借調(diào)之“亂”的根本原因在于,，政府機(jī)關(guān),、事業(yè)單位編制結(jié)構(gòu)未能根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致工作和人員不匹配,，只能靠借調(diào)來(lái)完成任務(wù),。

王文杰掛職的縣委辦，總共有20多個(gè)行政編制,，借調(diào)人員占三分之一,，7個(gè)科室平均有2人左右承擔(dān)具體工作，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)小組也需要有專人負(fù)責(zé),。“一旦有新的治理事務(wù),，縣級(jí)單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘借調(diào)’有基層工作經(jīng)驗(yàn)的年輕干部是最直接的招人方式,。”

但事實(shí)上,，由于上下級(jí)機(jī)關(guān)的不對(duì)等,，“借調(diào)”往往有借難還。華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授張強(qiáng)接受澎湃新聞采訪時(shí)表示,，上級(jí)機(jī)關(guān)以借調(diào),、抽調(diào)、跟班學(xué)習(xí)等名義將下級(jí)機(jī)關(guān)的干部“借”過來(lái),，在專項(xiàng)工作,、臨時(shí)性、重要工作結(jié)束時(shí),，原則上應(yīng)把人還回去,。但如果上級(jí)機(jī)關(guān)不主動(dòng)還人,，下級(jí)機(jī)關(guān)也很難開口要人。

賈梅“跟班學(xué)習(xí)”滿6個(gè)月后,，科室負(fù)責(zé)人希望她能延長(zhǎng)時(shí)間,，于是給她所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記打了通電話，她“跟班學(xué)習(xí)”的時(shí)間便延長(zhǎng)至9個(gè)月,。

“長(zhǎng)期借調(diào)”一定程度上增加了基層單位業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力,。張強(qiáng)在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，業(yè)務(wù)骨干被借調(diào)支持上級(jí)單位的工作,，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人手不足的情況普遍存在,。

王明欽在前述文章中稱，政府機(jī)關(guān),、事業(yè)單位在編人員的職業(yè)倦怠,、懶政惰政現(xiàn)象也是催生借調(diào)現(xiàn)象的重要原因。本應(yīng)該由借調(diào)單位在編人員高效完成的工作未能按時(shí)完成,，于是就從下級(jí)單位或其他單位借調(diào)骨干人員來(lái)做,，加劇了忙閑不均、人浮于事的惡性循環(huán),。

年度考核的“邊緣人”

年度考核也是不少借調(diào)干部的痛處,。

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》第十九條規(guī)定：公務(wù)員晉升職級(jí)所要求任職年限的年度考核結(jié)果均應(yīng)為稱職以上等次,，其間每有1個(gè)年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的,，任職年限縮短半年；每有1個(gè)年度考核結(jié)果為基本稱職等次或者不定等次的,，該年度不計(jì)算為晉升職級(jí)的任職年限,。

目前，各地借調(diào)人員考核辦法標(biāo)準(zhǔn)不一,，大體可以分為兩種：一是借調(diào)期限滿6個(gè)月以上的,，年度考核在借入單位進(jìn)行；二是借調(diào)人員的考核由原單位負(fù)責(zé),，借調(diào)單位會(huì)將鑒定意見反饋給原單位,，原單位以此作為考核依據(jù)。

但在實(shí)際考核中,，王文杰和來(lái)自不同省份的多名借調(diào)人員都向澎湃新聞表示,，未見到借調(diào)人員參與借調(diào)單位的評(píng)優(yōu)。而原單位考核時(shí),，也一般默認(rèn)不將借調(diào)人員放在優(yōu)秀等次,。

賈梅所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核優(yōu)秀等次20%左右。與她同期入職的10人中,，有6人2022年度考核“優(yōu)秀”,，有3人2023年度考核“優(yōu)秀”,，唯獨(dú)她連續(xù)兩個(gè)年度都是“稱職”。在獎(jiǎng)金分配和晉升職級(jí)方面,，與同期入職的同事相比,，處于劣勢(shì)。

賈梅告訴澎湃新聞,，和她同樣被“借”出去的六七名同事年度考核全部是“較好”,。賈梅記得，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)討論年度考核時(shí)稱：“如果把‘優(yōu)秀’給借調(diào)出去的人,，怎么對(duì)得起在單位里累死累活的人,。”

2022年考核結(jié)果出來(lái)的那天晚上,，賈梅反復(fù)翻看自己的社交媒體賬號(hào),，上面記錄了很多次她加班到凌晨的經(jīng)歷?！拔疑习嗖皇菫榱颂善交蛘邥x升,，只是希望被肯定?！?/p>

在論文《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借調(diào)現(xiàn)象研究》中,，作者對(duì)L縣綜合發(fā)展考核辦法進(jìn)行了調(diào)研。其中,，考核項(xiàng)目含有民主評(píng)議選項(xiàng),，需要全體機(jī)關(guān)工作人員參與評(píng)議，不在原單位工作就先天喪失了與機(jī)關(guān)干部交流認(rèn)識(shí)的機(jī)會(huì),，民主評(píng)議分?jǐn)?shù)就會(huì)受到影響,。

某市直部門副局長(zhǎng)提到：“有位同志在我單位借調(diào)時(shí)間一年，表現(xiàn)很優(yōu)秀,，但是原單位的領(lǐng)導(dǎo)和同事對(duì)其工作事跡并不了解,，我向其單位溝通過，但是考慮到其他在崗工作同志的情緒,，一等還是沒有給到他,，我看工作人員情緒比較低落,?！?/p>

王文杰說：“民意是影響考核、提拔的重要因素,?！?023年，在他掛職期間,，一名在縣委辦借調(diào)了一年多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部申請(qǐng)回到鄉(xiāng)鎮(zhèn),?！耙?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)還有半年舉行領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，他的領(lǐng)導(dǎo)建議他早點(diǎn)回去適應(yīng)工作,，加強(qiáng)與同事的交流,，好參加新一輪的換屆?！?/p>

對(duì)于一些借調(diào)人員來(lái)說,，回到原單位相當(dāng)于又一次“從零開始”。

2023年5月,，賈梅結(jié)束借調(diào)回到原單位,，她原來(lái)的工位上坐著接替她工作的新同事。另一個(gè)同事把自己的工位騰給她后,，搬了張簡(jiǎn)易桌子坐到窗邊,。

2022年8月，她離開時(shí),，科室只有她和主任兩名公務(wù)員,。九個(gè)月后她回來(lái)，包括她在內(nèi)科室有4名公務(wù)員,。由于其他人的工作已經(jīng)上手,，主任就將檔案管理和文件傳輸?shù)墓ぷ鞣峙浣o她。賈梅感到心理落差很大,。

“借調(diào)”如何規(guī)范,？

清退借調(diào)人員，并非今年開始執(zhí)行,。

據(jù)《半月談》2015年報(bào)道,，2014年，湖南省僅清理省直機(jī)關(guān)一年以上借調(diào)人員就達(dá)1100多人,；山西省機(jī)關(guān)事業(yè)單位清退借用人員1632人,。

2015年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員胡衛(wèi)曾在遞交的提案中建議,，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)借調(diào)人員進(jìn)行一次清查清退,，杜絕把借調(diào)工作人員的做法“常態(tài)化”。同時(shí),，編制分配應(yīng)定期進(jìn)行一次調(diào)整,，他建議每5年或最長(zhǎng)10年調(diào)整一次。

在接受澎湃新聞采訪時(shí),，胡衛(wèi)回應(yīng)：“有的政府機(jī)關(guān)借調(diào)下級(jí)機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的干部,，并不是用來(lái)完成臨時(shí)性任務(wù)的，而是長(zhǎng)期從事一般性的工作，也使這部分被借調(diào)人員在工資晉級(jí),、職務(wù)晉升,、考核獲獎(jiǎng)、職業(yè)生涯發(fā)展和工作積極性上受到影響,?！?/p>

對(duì)此，國(guó)家也多次強(qiáng)調(diào)“非必要不借調(diào)”的導(dǎo)向,。

在張強(qiáng)看來(lái),，規(guī)范借調(diào)是一個(gè)復(fù)雜的課題，還有許多需要厘清和研究的問題,?！叭绻浴枵{(diào)’名義借上來(lái)的人員被清退回去，那么以‘專班’,、‘抽調(diào)’的形式借上來(lái)的人員是否也要退回去,？”

而王文杰認(rèn)為，一定程度上,，“跟班學(xué)習(xí)”已經(jīng)成為借調(diào)的一種替代方式,。這說明體制內(nèi)對(duì)于“借調(diào)”的結(jié)構(gòu)性需求并沒有改變。一方面,，基層需要通過借調(diào)實(shí)現(xiàn)人才的選拔和流動(dòng),。另一方面，一些臨時(shí)性的重要工作可以通過借調(diào)補(bǔ)充人手完成,。

他建議要規(guī)范借調(diào)時(shí)限,，借調(diào)到期后若無(wú)特殊情況，借調(diào)干部必須返回原單位工作,。如有特殊情況,，需按規(guī)定報(bào)請(qǐng)組織人事部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，補(bǔ)齊手續(xù)后方可繼續(xù)借調(diào),。

而張強(qiáng)提出,，可以考慮由組織部門牽頭設(shè)立一個(gè)專司干部借調(diào)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)任何單位涉及“借調(diào)”,、“抽調(diào)”,、“專班”或“跟班學(xué)習(xí)”等名義的人員變動(dòng)，進(jìn)行備案,。

關(guān)于借調(diào)干部的考核痛點(diǎn),，王文杰補(bǔ)充道，“借調(diào)期限滿6個(gè)月以上的,，年度考核在借入單位進(jìn)行”這樣的管理辦法,，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)和監(jiān)督。不能讓借調(diào)干部陷入“爹不疼,，娘不愛”的尷尬處境,。困于借調(diào)的基層干部！