當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平,，風(fēng)險(xiǎn)總體可控,，但一些地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生,。近日多部委聯(lián)合發(fā)文加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理,，顯示出國(guó)家著力通過(guò)跨部門(mén)合作監(jiān)管,，嚴(yán)堵地方違法違規(guī)舉債“后門(mén)”,，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)——

近日，財(cái)政部,、發(fā)展改革委,、司法部、人民銀行,、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),，明確地方政府舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為,。

多部委聯(lián)合發(fā)文加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理之舉尚屬首次,，顯示出國(guó)家著力通過(guò)跨部門(mén)合作監(jiān)管，嚴(yán)堵地方違法違規(guī)舉債“后門(mén)”,，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),。5月4日，記者采訪了財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專(zhuān)家學(xué)者,。

違法舉債積累風(fēng)險(xiǎn)

“2014年修訂的新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》實(shí)施以來(lái),，地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),，取得明顯成效,。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),。

截至2016年末,，我國(guó)地方政府債務(wù)15.32萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為80.5%,。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬(wàn)億元,，兩項(xiàng)合計(jì)，我國(guó)政府債務(wù)27.33萬(wàn)億元,。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP初步核算數(shù)74.41萬(wàn)億元計(jì)算,，我國(guó)政府債務(wù)的負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平,，風(fēng)險(xiǎn)總體可控,。

但與此同時(shí),，一些地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾,，部分政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目,、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為擾亂了市場(chǎng)秩序,，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),。

這位負(fù)責(zé)人表示，《通知》嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定,，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,，著力支持構(gòu)建化解當(dāng)前各類(lèi)潛在風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。

《通知》要求,，各省級(jí)政府要抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組,，盡快組織一次地方政府及其部門(mén)融資擔(dān)保行為摸底排查，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為,，于2017年7月31日前清理整改到位,，對(duì)逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門(mén)、市縣政府,，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)省級(jí)政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,。

“近年來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理頂層設(shè)計(jì),，覆蓋限額管理,、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警,、風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置等各個(gè)環(huán)節(jié),，實(shí)現(xiàn)‘借、用,、還’相統(tǒng)一,，形成良性發(fā)展機(jī)制?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云表示,，六部委聯(lián)合規(guī)范地方政府舉債融資行為，明確一系列嚴(yán)格措施,，有利于防范化解當(dāng)前潛在風(fēng)險(xiǎn),，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線,。

融資平臺(tái)不承擔(dān)政府融資職能

地方政府與融資平臺(tái)公司是什么關(guān)系,？此前，財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào),，目前我國(guó)地方政府債務(wù)的范圍,，依法是指地方政府債券,，以及清理甄別認(rèn)定的2014年末非政府債券形式存量政府債務(wù)。新預(yù)算法實(shí)施以后,，地方國(guó)有企業(yè)(包括融資平臺(tái)公司)舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù),，其舉借的債務(wù)由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)償還。

《通知》再次明確了地方政府與融資平臺(tái)公司的邊界,，規(guī)定融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí),，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù),。

“各地要加快政府職能轉(zhuǎn)變,，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè),、依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資,。”該負(fù)責(zé)人說(shuō),。

同時(shí),，地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校,、醫(yī)院,、公園等公益性資產(chǎn)，儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司,，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源,。“此規(guī)定目的是提高融資平臺(tái)公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性,，既保護(hù)投資者合法權(quán)益,，又避免地方政府繞道通過(guò)國(guó)有企業(yè)變相舉債?！痹撠?fù)責(zé)人解釋,。

金融機(jī)構(gòu)提供融資行為也受到嚴(yán)格規(guī)范?！锻ㄖ芬蠼鹑跈C(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范,，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序,，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源,，支持金融機(jī)構(gòu)提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí),，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門(mén)以擔(dān)保函,、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保,。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資,，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，支持防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

“六部委文件不但針對(duì)資金的需求方,，也針對(duì)資金的供給方進(jìn)行規(guī)范,，‘雙管齊下’提升監(jiān)管效果?！鄙虾Ｘ?cái)大公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮說(shuō),。

嚴(yán)禁利用PPP違規(guī)舉債

近年來(lái)，我國(guó)大力推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP),、設(shè)立各類(lèi)投資基金,，但在一些地方出現(xiàn)“走形變樣”情況。六部委要求,，嚴(yán)禁地方政府利用PPP,、各類(lèi)政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

《通知》明確,，地方政府與社會(huì)資本合作應(yīng)當(dāng)利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,，地方政府及其所屬部門(mén)參與PPP項(xiàng)目,、設(shè)立政府出資的各類(lèi)投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金,，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失,，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規(guī)通過(guò)承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)的方式變相舉債,。

同時(shí),，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類(lèi)投資基金，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債,。

《通知》要求,，地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù),。

嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)擔(dān)保,。除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保,，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任,。

目前財(cái)政部已分3批對(duì)部分市縣政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開(kāi)通報(bào),?！斑@既起到警示作用，也有利于引導(dǎo)地方政府依法行政、金融機(jī)構(gòu)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源,?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō),。

“政府出資的擔(dān)保公司主要服務(wù)小微企業(yè)和‘三農(nóng)’等領(lǐng)域,，按照公司法規(guī)定，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任,?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

多部門(mén)形成監(jiān)管合力

針對(duì)當(dāng)前地方政府和金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保行為的突出問(wèn)題和主要特點(diǎn),，《通知》致力打破部門(mén)信息孤島,，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制，推動(dòng)建立相關(guān)部門(mén)組成的跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制,，實(shí)施聯(lián)合懲戒,，形成監(jiān)督合力。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，六部委在地方政府債務(wù)管理中有不同方面的關(guān)聯(lián)和職責(zé),，通過(guò)協(xié)同發(fā)力，更能對(duì)地方政府舉債融資行為進(jìn)行全方位,、無(wú)死角的監(jiān)管,。

針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的主要類(lèi)型，明確由財(cái)政部門(mén)會(huì)同發(fā)展改革,、人民銀行,、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門(mén)建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái),，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款,、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券,、公司債券,、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門(mén)信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn),，定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果,。

開(kāi)展跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管。針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體,，明確建立財(cái)政,、發(fā)展改革、司法行政機(jī)關(guān),、人民銀行,、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門(mén)以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì),、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制,，對(duì)地方政府及其所屬部門(mén)、融資平臺(tái)公司,、金融機(jī)構(gòu),、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)合懲戒,，形成監(jiān)管合力,。同時(shí)，對(duì)違法違規(guī)行為,，分類(lèi)依法依規(guī)追究責(zé)任,。

“六部委聯(lián)合發(fā)布的一系列政策措施，促進(jìn)了對(duì)地方政府債務(wù)的精細(xì)化,、常態(tài)化管理,，針對(duì)市場(chǎng)新的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，建立起對(duì)政府和市場(chǎng)的‘硬約束’,，進(jìn)一步明確了各方預(yù)期,。”鄭春榮說(shuō),。