政府支付納入預(yù)算,、項(xiàng)目沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)等措施保障合理回報(bào)

PPP模式多領(lǐng)域穩(wěn)步推進(jìn)

日前，發(fā)改委,、國(guó)土部等八部委發(fā)布了關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn),，明確鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)部也印發(fā)文件,，鼓勵(lì)利用PPP模式等引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，今年以來(lái),，發(fā)改委在土地整治,、促就業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等領(lǐng)域,，均以文件形式確認(rèn)了要推廣PPP模式。未來(lái),，發(fā)改委,、財(cái)政部等部委將進(jìn)一步拓寬PPP項(xiàng)目建設(shè)范圍，推進(jìn)PPP的市場(chǎng)化進(jìn)程并防范風(fēng)險(xiǎn),。

落地 各地PPP項(xiàng)目建設(shè)提速

國(guó)家發(fā)改委透露,，兩年來(lái)，全國(guó)PPP項(xiàng)目落地速度明顯加快,，但規(guī)范性不強(qiáng),、創(chuàng)新性較弱等問(wèn)題也日益凸顯。為了指導(dǎo)各地進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn),、創(chuàng)新推進(jìn)PPP模式,，發(fā)改委近日選定了43個(gè)項(xiàng)目作為第二批PPP項(xiàng)目典型案例。

與此同時(shí),，財(cái)政部第四批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)準(zhǔn)備工作也在進(jìn)行中,，預(yù)計(jì)一個(gè)多月后各地可以完成項(xiàng)目申報(bào)準(zhǔn)備。相較于前三批示范項(xiàng)目,，第四批的要求會(huì)有一些變化,，同時(shí)更加規(guī)范嚴(yán)格,。

北京市發(fā)改委日前公布了本年度績(jī)效任務(wù)，大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作成為其中的重點(diǎn),。北京地鐵4號(hào)線(xiàn)就是首批國(guó)家級(jí)PPP示范項(xiàng)目中的一份子,。而在第二批和第三批國(guó)家級(jí)PPP項(xiàng)目中，北京也有11個(gè)項(xiàng)目入選,，其中,，首都地區(qū)環(huán)線(xiàn)高速公路，軌道交通新機(jī)場(chǎng)線(xiàn),，房山區(qū)琉璃河濕地公園等項(xiàng)目去年已經(jīng)開(kāi)工,。目前第四批國(guó)家級(jí)PPP項(xiàng)目正在醞釀，北京市也在積極申報(bào),。

記者從安徽省發(fā)改委了解到,，截至目前，共有1078個(gè)項(xiàng)目納入國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù),，總投資10213億元,，364個(gè)項(xiàng)目納入發(fā)改委項(xiàng)目推介庫(kù)，總投資4000多億元,。

日前,，安徽省發(fā)改委又推出了1035個(gè)具有良好投資價(jià)值的PPP項(xiàng)目，總投資8232億元,，涵蓋了安徽省16個(gè)市,，涉及市政、教育,、醫(yī)療,、養(yǎng)老、科技,、文化,、旅游、能源,、環(huán)境保護(hù),、水利、農(nóng)業(yè),、林業(yè)等領(lǐng)域,。

保障 多項(xiàng)政策助推發(fā)展

一段時(shí)間以來(lái)，民間投資增速持續(xù)下滑,，加大了經(jīng)濟(jì)下行壓力,。對(duì)此，國(guó)家大力促進(jìn)民間投資發(fā)展,，推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的支持政策不斷出臺(tái),。

國(guó)家發(fā)改委日前正式印發(fā)PPP項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引,，鼓勵(lì)上市公司及其子公司發(fā)行PPP項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券，這在一定程度上緩解了PPP項(xiàng)目建設(shè)融資難,、融資貴等問(wèn)題,，大大提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

同時(shí),，政府進(jìn)一步出臺(tái)政策,，不斷放開(kāi)民間投資進(jìn)入的范圍和領(lǐng)域，部分電信,、能源,、軍工，以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)一步向民間投資放開(kāi),。還將通過(guò)設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金等方式,，推進(jìn)和引導(dǎo)民間投資進(jìn)入。

不僅是中央層面,，各地也陸續(xù)出臺(tái)政策支持PPP項(xiàng)目建設(shè),。例如，安徽省印發(fā)了《進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策文件,，要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)做好PPP項(xiàng)目合同審核和履約管理工作,，確保投資方的合理收益，將政府付費(fèi)義務(wù)納入財(cái)政預(yù)算,。由社會(huì)資本根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力,、回報(bào)要求等因素自主選擇財(cái)政支付年限以及年度支付比例參與競(jìng)標(biāo)。并且明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jī)效要求,、收益回報(bào)機(jī)制,、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié),。

安徽省發(fā)改委也進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，全面放寬PPP項(xiàng)目領(lǐng)域,，強(qiáng)化政府資金引導(dǎo),，優(yōu)先支持發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券。對(duì)于公路,、鐵路等PPP建設(shè)項(xiàng)目,，收費(fèi)不能達(dá)到合理回報(bào)的，給予項(xiàng)目沿線(xiàn)一定范圍土地綜合開(kāi)發(fā),、財(cái)政補(bǔ)貼支持等,。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月底,，已公布社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目達(dá)到2500多個(gè),，其中約52%是在2016年7月以來(lái)落地的,。而隨著各地促進(jìn)民間投資政策的進(jìn)一步落實(shí)，民間投資開(kāi)始持續(xù)出現(xiàn)回暖現(xiàn)象,。

推進(jìn) 防風(fēng)險(xiǎn)成未來(lái)重點(diǎn)

PPP項(xiàng)目高歌猛進(jìn)的同時(shí),，財(cái)政部等部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，防范PPP項(xiàng)目在債務(wù),、回報(bào)等方面的風(fēng)險(xiǎn)將成為未來(lái)工作的一個(gè)重點(diǎn),。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平日前在“中國(guó)PPP良好實(shí)踐國(guó)際研討會(huì)”上表示，目前PPP項(xiàng)目建設(shè)在頂層設(shè)計(jì),、完整的市場(chǎng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系以及公開(kāi)透明的信息披露等方面還存在不足,，政府監(jiān)管也存在不到位的情況。在當(dāng)前PPP市場(chǎng)很熱的情況下,，更要把風(fēng)險(xiǎn)防范和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)放在第一位,。

近幾年，一些地方出現(xiàn)了“假PPP”項(xiàng)目,，PPP實(shí)際上成了政府負(fù)債和政府融資的一個(gè)工具,。

對(duì)此，安徽省財(cái)政廳強(qiáng)調(diào),，嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行變相融資,。明確PPP項(xiàng)目公司舉借的債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，政府不得承擔(dān)償還責(zé)任,，也不得違反擔(dān)保法為其提供任何形式的擔(dān)?；虺兄Z，嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾,、回購(gòu)安排,、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

同時(shí),，建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)制度,，依托財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)控地方政府PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任變動(dòng)情況,，防止政府支出責(zé)任過(guò)重加劇財(cái)政收支矛盾,。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授宗文龍表示，一般來(lái)說(shuō),，PPP項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于融資和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)環(huán)節(jié),。PPP項(xiàng)目中政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要源自政府承諾的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議或財(cái)政補(bǔ)貼,。此外,，如果PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不善導(dǎo)致政府“接盤(pán)”，也可能會(huì)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

而一旦PPP項(xiàng)目投資規(guī)?？偭渴Э?，地方政府無(wú)力償付巨額的未來(lái)支付責(zé)任，最終將不得不回到政府借債償還的老路上去,。因此,，政府應(yīng)結(jié)合各地政府的財(cái)政收入，在進(jìn)一步設(shè)定PPP項(xiàng)目投資總量上限的同時(shí),，把握好PPP項(xiàng)目的“入口關(guān)”,，在選擇社會(huì)資本合作方、篩選PPP項(xiàng)目和后續(xù)運(yùn)營(yíng)中,，負(fù)擔(dān)起全生命周期的監(jiān)督和管理職能,。

中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員劉英表示，未來(lái)應(yīng)通過(guò)逐步探索健全PPP項(xiàng)目合作配套的政策措施,，控制PPP專(zhuān)項(xiàng)債的潛在風(fēng)險(xiǎn),。首先要根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)程，完善相應(yīng)的法律法規(guī),，對(duì)合作雙方進(jìn)行有效的法律約束,，消除民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮。

同時(shí),，在現(xiàn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上,，針對(duì)PPP項(xiàng)目給予更多的稅收優(yōu)惠和稅收減免，緩解因公共物品投資期限長(zhǎng),、投資回報(bào)率低等客觀(guān)問(wèn)題產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。逐步建立PPP專(zhuān)項(xiàng)債的評(píng)級(jí)機(jī)制,，加強(qiáng)信息披露制度,，保證項(xiàng)目運(yùn)行的透明性和規(guī)范性，并且建立相應(yīng)的違約賠償準(zhǔn)備金,，保障債權(quán)人的利益,。

財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞表示，財(cái)政部正在對(duì)PPP實(shí)施正面清單管理,，積極引導(dǎo)各地規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目,，未來(lái)將出臺(tái)相關(guān)文件，進(jìn)一步明確規(guī)范推進(jìn)PPP的政策要求,。當(dāng)前，PPP相關(guān)法律層級(jí)不高,、法律沖突較多,、政策銜接不暢等問(wèn)題掣肘了PPP工作的順利開(kāi)展。為此,，國(guó)務(wù)院已將PPP條例列入2017年立法工作計(jì)劃并作為重點(diǎn)工作,，目前條例初稿已完成,，下一步加快推動(dòng)條例出臺(tái)。

記者 李志勇 趙晶 張紫赟 北京 合肥報(bào)道