政府支付納入預(yù)算、項目沿線土地開發(fā)等措施保障合理回報

PPP模式多領(lǐng)域穩(wěn)步推進(jìn)

日前,，發(fā)改委,、國土部等八部委發(fā)布了關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確鼓勵社會資本參與建設(shè)和經(jīng)營。農(nóng)業(yè)部也印發(fā)文件,，鼓勵利用PPP模式等引導(dǎo)社會各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者獲悉，今年以來,，發(fā)改委在土地整治,、促就業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等領(lǐng)域,，均以文件形式確認(rèn)了要推廣PPP模式,。未來，發(fā)改委,、財政部等部委將進(jìn)一步拓寬PPP項目建設(shè)范圍,，推進(jìn)PPP的市場化進(jìn)程并防范風(fēng)險。

落地 各地PPP項目建設(shè)提速

國家發(fā)改委透露,，兩年來，全國PPP項目落地速度明顯加快,，但規(guī)范性不強(qiáng),、創(chuàng)新性較弱等問題也日益凸顯。為了指導(dǎo)各地進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn),、創(chuàng)新推進(jìn)PPP模式,，發(fā)改委近日選定了43個項目作為第二批PPP項目典型案例。

與此同時,，財政部第四批PPP示范項目申報準(zhǔn)備工作也在進(jìn)行中,，預(yù)計一個多月后各地可以完成項目申報準(zhǔn)備。相較于前三批示范項目,，第四批的要求會有一些變化,，同時更加規(guī)范嚴(yán)格。

北京市發(fā)改委日前公布了本年度績效任務(wù),，大力推進(jìn)政府和社會資本合作成為其中的重點(diǎn),。北京地鐵4號線就是首批國家級PPP示范項目中的一份子。而在第二批和第三批國家級PPP項目中,，北京也有11個項目入選,，其中，首都地區(qū)環(huán)線高速公路,，軌道交通新機(jī)場線,，房山區(qū)琉璃河濕地公園等項目去年已經(jīng)開工。目前第四批國家級PPP項目正在醞釀,，北京市也在積極申報,。

記者從安徽省發(fā)改委了解到，截至目前，共有1078個項目納入國家發(fā)改委PPP項目儲備庫,，總投資10213億元,，364個項目納入發(fā)改委項目推介庫，總投資4000多億元,。

日前,，安徽省發(fā)改委又推出了1035個具有良好投資價值的PPP項目，總投資8232億元,，涵蓋了安徽省16個市,，涉及市政、教育,、醫(yī)療,、養(yǎng)老、科技,、文化,、旅游、能源,、環(huán)境保護(hù),、水利、農(nóng)業(yè),、林業(yè)等領(lǐng)域,。

保障 多項政策助推發(fā)展

一段時間以來，民間投資增速持續(xù)下滑,，加大了經(jīng)濟(jì)下行壓力,。對此，國家大力促進(jìn)民間投資發(fā)展,，推進(jìn)PPP項目建設(shè)的支持政策不斷出臺,。

國家發(fā)改委日前正式印發(fā)PPP項目專項債券發(fā)行指引，鼓勵上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專項債券,，這在一定程度上緩解了PPP項目建設(shè)融資難,、融資貴等問題，大大提高社會資本參與PPP項目的積極性,。

同時,，政府進(jìn)一步出臺政策，不斷放開民間投資進(jìn)入的范圍和領(lǐng)域,，部分電信,、能源、軍工,，以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)一步向民間投資放開,。還將通過設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金等方式,，推進(jìn)和引導(dǎo)民間投資進(jìn)入。

不僅是中央層面,，各地也陸續(xù)出臺政策支持PPP項目建設(shè),。例如，安徽省印發(fā)了《進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作項目有關(guān)問題的通知》等政策文件,，要求各級財政部門要會同行業(yè)主管部門做好PPP項目合同審核和履約管理工作,，確保投資方的合理收益，將政府付費(fèi)義務(wù)納入財政預(yù)算,。由社會資本根據(jù)自身風(fēng)險承受能力,、回報要求等因素自主選擇財政支付年限以及年度支付比例參與競標(biāo)。并且明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求,、收益回報機(jī)制,、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié),。

安徽省發(fā)改委也進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度,，全面放寬PPP項目領(lǐng)域，強(qiáng)化政府資金引導(dǎo),，優(yōu)先支持發(fā)行專項債券,。對于公路、鐵路等PPP建設(shè)項目,，收費(fèi)不能達(dá)到合理回報的，給予項目沿線一定范圍土地綜合開發(fā),、財政補(bǔ)貼支持等,。

據(jù)統(tǒng)計，截至2017年3月底,，已公布社會資本方中標(biāo)人的PPP項目達(dá)到2500多個,，其中約52%是在2016年7月以來落地的。而隨著各地促進(jìn)民間投資政策的進(jìn)一步落實(shí),，民間投資開始持續(xù)出現(xiàn)回暖現(xiàn)象,。

推進(jìn) 防風(fēng)險成未來重點(diǎn)

PPP項目高歌猛進(jìn)的同時，財政部等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，防范PPP項目在債務(wù),、回報等方面的風(fēng)險將成為未來工作的一個重點(diǎn)。

財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平日前在“中國PPP良好實(shí)踐國際研討會”上表示,，目前PPP項目建設(shè)在頂層設(shè)計,、完整的市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系以及公開透明的信息披露等方面還存在不足，政府監(jiān)管也存在不到位的情況,。在當(dāng)前PPP市場很熱的情況下,，更要把風(fēng)險防范和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)放在第一位,。

近幾年，一些地方出現(xiàn)了“假PPP”項目,，PPP實(shí)際上成了政府負(fù)債和政府融資的一個工具,。

對此，安徽省財政廳強(qiáng)調(diào),，嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目進(jìn)行變相融資,。明確PPP項目公司舉借的債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，政府不得承擔(dān)償還責(zé)任,，也不得違反擔(dān)保法為其提供任何形式的擔(dān)?；虺兄Z，嚴(yán)禁通過保底承諾,、回購安排,、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

同時,，建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計制度,，依托財政部PPP綜合信息平臺，實(shí)時監(jiān)控地方政府PPP項目財政支出責(zé)任變動情況,，防止政府支出責(zé)任過重加劇財政收支矛盾,。

中央財經(jīng)大學(xué)教授宗文龍表示，一般來說,，PPP項目的債務(wù)風(fēng)險來自于融資和運(yùn)營兩個環(huán)節(jié),。PPP項目中政府面臨的債務(wù)風(fēng)險，主要源自政府承諾的服務(wù)購買協(xié)議或財政補(bǔ)貼,。此外,，如果PPP項目運(yùn)營不善導(dǎo)致政府“接盤”，也可能會產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險,。

而一旦PPP項目投資規(guī)?？偭渴Э兀胤秸疅o力償付巨額的未來支付責(zé)任,，最終將不得不回到政府借債償還的老路上去,。因此，政府應(yīng)結(jié)合各地政府的財政收入,，在進(jìn)一步設(shè)定PPP項目投資總量上限的同時,，把握好PPP項目的“入口關(guān)”，在選擇社會資本合作方,、篩選PPP項目和后續(xù)運(yùn)營中,，負(fù)擔(dān)起全生命周期的監(jiān)督和管理職能。

中國人民大學(xué)重陽金融研究院研究員劉英表示,，未來應(yīng)通過逐步探索健全PPP項目合作配套的政策措施,，控制PPP專項債的潛在風(fēng)險,。首先要根據(jù)PPP項目運(yùn)行進(jìn)程，完善相應(yīng)的法律法規(guī),，對合作雙方進(jìn)行有效的法律約束,，消除民營資本參與PPP項目的顧慮。

同時,，在現(xiàn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上,，針對PPP項目給予更多的稅收優(yōu)惠和稅收減免，緩解因公共物品投資期限長,、投資回報率低等客觀問題產(chǎn)生的風(fēng)險,，提高社會資本參與PPP項目的積極性。逐步建立PPP專項債的評級機(jī)制,，加強(qiáng)信息披露制度,，保證項目運(yùn)行的透明性和規(guī)范性，并且建立相應(yīng)的違約賠償準(zhǔn)備金,，保障債權(quán)人的利益,。

財政部金融司司長孫曉霞表示，財政部正在對PPP實(shí)施正面清單管理,，積極引導(dǎo)各地規(guī)范實(shí)施PPP項目,，未來將出臺相關(guān)文件，進(jìn)一步明確規(guī)范推進(jìn)PPP的政策要求,。當(dāng)前,，PPP相關(guān)法律層級不高、法律沖突較多,、政策銜接不暢等問題掣肘了PPP工作的順利開展,。為此，國務(wù)院已將PPP條例列入2017年立法工作計劃并作為重點(diǎn)工作,，目前條例初稿已完成，下一步加快推動條例出臺,。

記者 李志勇 趙晶 張紫赟 北京 合肥報道