——“改革落實看四川”之成都市郫都區(qū)土地制度改革篇

□本報記者王進

□何子蕊

讀者可知道現(xiàn)在我國農(nóng)村一畝土地一年的租金是多少嗎,？據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,，目前單價最高的地方是上海市，平均每年每畝的租賃價格達到3240元,，四川省是1211元,。

然而,，在四川成都市郫都區(qū)，一宗農(nóng)村集體土地每畝一年的租金達到了驚人的7.2萬元,，比全省平均水平高出了近60倍,。不僅如此，這里的集體土地入市競拍價也與同區(qū)域的國有土地相當,，達到了每畝50萬元～70萬元,。

在郫都區(qū)生活了60多年的退休教師李明（音）對此感慨地說,，村里的廠房以前大都是閑置的，而且破舊不堪,，租也不好租,，賣又不能賣。現(xiàn)在反而成了香餑餑,，光租金一年都要收入幾十萬元，老百姓是既當股東又分現(xiàn)錢,，全靠黨的政策好啊。

李老師所說的好政策,，其實指的是郫都區(qū)自2015年以來在全省率先開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試驗,。據(jù)悉,，到目前為止,，該區(qū)已完成了30余宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易,，成交總額達2.1億元,。開創(chuàng)了土地增效、農(nóng)民增收,、集體壯大、產(chǎn)業(yè)升級的新局面,。國土資源部副部長張德霖對此評價說,，“郫都區(qū)在機制、規(guī)劃,、制度等方面成果豐富,，為全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了借鑒經(jīng)驗,?！?/p>

多項創(chuàng)新成果成為全國標桿

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積達3.1億畝,，其中經(jīng)營性建設(shè)用地面積4200萬畝,，數(shù)量雖大,，但發(fā)揮作用較小,。因此,，如何喚醒這一“沉睡”的資本，深化“三塊田”（農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度）改革，尤其是如何進一步加大集體經(jīng)營性建設(shè)用地這塊田的改革力度尤為重要,。

黨的十八屆三中全會《決定》指出,，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓,、租賃、入股,，實行與國有土地同等入市,、同權(quán)同價?！?/p>

2015年初,，全國人大正式授權(quán)包括郫都區(qū)（原郫縣）在內(nèi)的全國33個區(qū)（市）縣開展農(nóng)村土地制度3項改革試點。如今,，兩年多時間過去,，郫都區(qū)在這項事關(guān)國家“四梁八柱”戰(zhàn)略的改革工作中“試”出了哪些成效？總結(jié)出了多少全國經(jīng)驗?zāi)兀?/p>

“兩年多來,，在中央和省市有關(guān)部門,，尤其是區(qū)委、區(qū)政府的強力推動下,，我區(qū)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)則,、主體確定,、交易管理,、收益劃分,、監(jiān)督使用等方面提煉和總結(jié)出了一整套可復(fù)制推廣的經(jīng)驗和模式,?！?月4日,，郫都區(qū)國土局相關(guān)負責人在接受記者采訪時如是說,。

在入市主體方面，郫都區(qū)在全國率先提出由村集體組織成立資產(chǎn)管理公司,，并委托其作為實施主體進行入市交易,。此舉推動和促進了我國《民法通則》中關(guān)于新增法人內(nèi)容條款的修改進程,。

在市場化交易方面,，郫都區(qū)是目前為止全國市場化入市率最高的試點區(qū)域，通過公開招拍掛入市交易的集體經(jīng)營性建設(shè)用地宗數(shù)達到95%以上,，居全國首位,。

在收益分配方面,，郫都區(qū)創(chuàng)新提出和制定的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易收益的集體和村民以“二八”比例分配規(guī)則,，在國內(nèi)普遍被采用，郫都區(qū)對此還出臺了專門的政府指導(dǎo)性意見,。

在收益調(diào)節(jié)金收取方面,，郫都區(qū)是首創(chuàng)（以前叫基礎(chǔ)設(shè)施配套費）,，之后又率先提出并實施了從13%～40%差別化分類定級的收取辦法,，此辦法與其他試點地相比更具靈活性和科學性,，國土資源部和財政部據(jù)此于2016年聯(lián)合下發(fā)了全國性指導(dǎo)意見……

近日，記者在新的《民法通則》中看到，第三章關(guān)于法人表述中,，新增了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人,、合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織等特別法人,，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革掃清了集體經(jīng)濟組織不能成為入市主體的障礙,。

今年6月16日，國土資源部耕地保護司司長劉國洪在郫都區(qū)調(diào)研時說,，郫都區(qū)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革工作中取得了豐碩的制度成果,，累積了重要經(jīng)驗，為頂層設(shè)計提供了參考,。

科學決策+創(chuàng)新實踐是關(guān)鍵

如此短時間,，郫都區(qū)為何能形成這么多前瞻性和全國性經(jīng)驗？

從2015年初國家決定郫都區(qū)為全國試點,，到2015年9月7日四川省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易“第一槌”在郫都區(qū)成功落下,，不到半年時間，要做的工作量之大,、要求之高,，令人難以想象。

據(jù)曾經(jīng)在“第一槌”現(xiàn)場參與組織工作的郫都區(qū)政府一位負責人描述,，當年9月7日上午11時許,，當拍賣師落下最后一槌的那一刻，許多在場的郫都區(qū)工作人員都激動得熱淚盈眶,。因為,，那半年多時間，“五加二,、白加黑”加班加點地干,，不知道熬了多少個通宵，但每個人都從無怨言,。期間僅召開的大小會議就有40次～50次之多，起草和制定的文案更多,，字數(shù)達30余萬字,。

“由于改革試點時間緊、任務(wù)重,，又很專業(yè),，因此，科學決策和創(chuàng)新實踐是關(guān)鍵,?！臂紖^(qū)委相關(guān)負責人說，首先是“三定”摸家底。郫都區(qū)采用“定基數(shù),、定圖斑,、定規(guī)模”模式先后對全區(qū)152個村,、1624個村民小組,、9.3萬農(nóng)戶集體土地等進行核資清理。從確定出的11.3萬畝存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地中,，最終確定出前期可入市的土地面積為4932.79畝,。

在“三建三化”建規(guī)則體系環(huán)節(jié)，區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓,、帶頭干,，以建規(guī)則、建制度,、建平臺和組織化,、民主化、市場化模式先后出臺了入市主體,、收益分配,、財務(wù)監(jiān)管等21個配套辦法和7個實施細則，從“制度到實踐,、實踐到制度”反復(fù)驗證,，構(gòu)建起較為完備的制度體系。

暢通入市渠道,，還權(quán)賦能,，郫都區(qū)先后探索形成了“四維模式+三個民主”的農(nóng)村自治新模式。入市方式,、途徑,、底價等由村民代表協(xié)商，收益分配由集體經(jīng)濟組織成員或其代表大會民主決策,。創(chuàng)新設(shè)計出了“產(chǎn)權(quán)主體+實施主體”組織結(jié)構(gòu),，有效保障了農(nóng)民土地等權(quán)利。

此外,，郫都區(qū)采取“一項機制+兩項獎勵”模式,，鼓勵金融機構(gòu)抵押放貸，激發(fā)資本活力,。將農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)納入?yún)^(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金保障范圍,，由市、區(qū)兩級基金按凈損失4：6比例分擔,，為金融機構(gòu)和投資人解除后顧之憂,。唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村一宗地因此成功融資410萬元,。

郫都區(qū)還制定實施了針對外部分配的“分級調(diào)節(jié)”和針對內(nèi)部分配的“二八原則”，實現(xiàn)多方共贏,。分區(qū)域按13%～40%的差異化收取調(diào)節(jié)金的辦法,，最大限度增加了群眾改革獲得感；將土地凈收益20%用于成員現(xiàn)金分紅,，其余80%作為村集體公積金,、公益金和風險金的做法，則從根本上保障了村民長遠生計和集體可持續(xù)發(fā)展,。

用更好的改革成果惠及民眾

秋日明媚的陽光下,，郫都區(qū)三道堰鎮(zhèn)青杠樹村顯得格外迷人，寬闊的鄉(xiāng)村公路潔凈如洗,，一排排,、一棟棟別墅洋房矗立于綠道邊，儼然花園一般,。

談到對于全區(qū)土地改革的感受,，村支書韓忠抑制不住內(nèi)心的激動，他說,，是改革鑄就了今天的幸福路,。近年來，青杠樹村采用五連片模式將村集體480多畝閑置零星土地整理入市和修建基礎(chǔ)設(shè)施,，采用一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動模式發(fā)展,，成立相香草湖管理有限公司對全村旅游資源統(tǒng)一打造和運營。2016年,，村民通過現(xiàn)金分紅,、股權(quán)增厚和就近就業(yè)等形式，實現(xiàn)人均可支配收入23,397元,，同比凈增了2300余元,。

在郫都區(qū)紅光鎮(zhèn)，鎮(zhèn)干部老王邊帶記者參觀正在熱火朝天建設(shè)中的工地邊說,，前年9月郫縣那次17宗集體建設(shè)用地集中入市并成功交易的奇跡,，就是紅光鎮(zhèn)白云村創(chuàng)造的，108.38畝土地最終由多利農(nóng)莊競得,，加上先前競得的200余畝集體土地,，多利農(nóng)莊目前正全力打造集生態(tài)農(nóng)業(yè)、餐飲娛樂,、旅游觀光、體驗展示于一體的中國農(nóng)業(yè)硅谷技術(shù)創(chuàng)新中心和都市農(nóng)業(yè)融合發(fā)展示范中心,。

在唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村,，當了10多年村官的高德敏給記者算了一筆賬,，他說，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革對于農(nóng)村來說是個多贏之舉,。以本村13.3畝土地入市后的700多萬元收入為例,，政府不僅實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標，還收取了近100萬元基礎(chǔ)設(shè)施配套費,；集體資本被激活了,，村集體資產(chǎn)由此增加到了2000多萬元；投資方不僅拿到了自己想要的地,，還有更大發(fā)展空間,；村民更是受益，700多萬元收益中的20%直接分給了村民,，每人還增加了2000多元股本金,，而且40年分紅，還享受到了區(qū),、鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)帶來的各種便利,。

從目前來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的作用和效果是十分明顯的,。不過,，一些投資者和專家對此也表露出了一些擔憂。比如,，集體經(jīng)營性建設(shè)性用地入市后,，投資者仍然面臨融資難等同價不同權(quán)問題，雖然銀監(jiān)會和國土資源部已聯(lián)合發(fā)文,，明確村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后享有抵押貸款權(quán),，郫都區(qū)也為此出臺了相關(guān)激勵政策，但目前社會參與度還不高,，一些法律和制度障礙尚需突破,；改革還需多方聯(lián)動和后續(xù)支持；上下和同級部門之間的改革聯(lián)動和修法聯(lián)動亟待加強,。

可喜的是,，近日中央已明確將原定于今年年底收官的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點延期一年，此舉無疑為各試點區(qū)域進一步創(chuàng)新實踐,、總結(jié)和提煉更多經(jīng)驗創(chuàng)造了條件,。而在郫都區(qū)，改革向縱深推進的農(nóng)村集體建設(shè)用地二級市場推進會已于日前舉行,，郫都區(qū)委書記楊東升最近一月數(shù)次在會上明確要求,，全區(qū)要用“放、管,、服”改革的精神,，進一步為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),，做優(yōu)“郫都模式”，破解改革難題,，用更多,、更好的改革成果惠及民眾。