經(jīng)濟學家李稻葵：10萬億化債政策,，怎么解讀,？

11月8日，全國人大常委會表決通過了《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》,，增加地方政府債務限額6萬億元,，用于置換存量隱性債務，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟,、保障民生,。根據(jù)財政部部長藍佛安介紹，從2024年開始,，我國將連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元,，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元,。加上這次批準的6萬億元債務限額,，直接增加地方化債資源10萬億元。明確2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元仍按原合同償還,。地方需要消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅下降至2.3萬億元,，化債壓力大大減輕。

新一輪大規(guī)模債務置換拉長了地方債務周期,，降低了債務付息壓力,，推動地方政府從化債化險轉移到發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務上來，從應急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展,，具有重要意義,。此次化債力度超預期，體現(xiàn)出中央推動防范化解風險,、規(guī)范債務管理,、推動經(jīng)濟增長的決心，有利于提振信心與預期。財長藍佛安披露,，2023年末我國隱性債務規(guī)模為14.3萬億元,，經(jīng)過一次性增加債務限額6萬億、未來五年每年安排新增專項債8000億元合計10萬億,，疊加2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元自然到期,，不再在2028年前清零償還。由此2028年之前,，地方需消化的大幅降至2.3萬億元,，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一,，化債壓力大大減輕,。

自2015年以來，中央持續(xù)加強對地方政府債務的管理,，債務管理制度更加規(guī)范,。隨著內(nèi)外部宏觀形勢的變化以及大規(guī)模推進減稅降費，宏觀稅負持續(xù)下行的同時支出責任不減,。當?shù)胤秸话銈c專項債難以滿足支出時,，部分地方政府通過融資平臺舉債等方式解決收支矛盾，產(chǎn)生了部分隱性債務,。為落實《預算法》要求,，我國推進了四輪債務置換。第一輪為2015-2018年,，通過發(fā)行12.2萬億元債券置換非債券形式的存量政府債務,。第二輪為2019年-2021年9月，主要通過發(fā)行置換債券和特殊再融資債券開展建制縣化債試點工作,，合計置換債務規(guī)模達到8185.9億元,。第三輪為2021年10月-2022年6月，推進北上廣全域無隱性債務試點,。第四輪債務置換為2023年10月以來，落實中央“一攬子化債”,，截至10月底各地合計發(fā)行特殊再融資債券超1.7萬億元,。

這反映了化債思路的重大優(yōu)化調(diào)整，從防風險為主轉向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風險,，從“化債中發(fā)展”轉向“發(fā)展中化債”,。重大思路的調(diào)整意味著下階段將穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的地位，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進一步增強,。目前各方已達成較大共識,，經(jīng)濟下行期財政政策可以發(fā)揮更大作用，貨幣政策主要起配合的作用。當然,，具體力度需要考慮到未來不確定性,、外部沖擊和財政可持續(xù)性等。

債務置換不僅降低了當期地方政府化債和利息支出的財政壓力,，還使地方政府能騰出更多財力和精力發(fā)展經(jīng)濟,、提供公共服務，更好落實減稅降費,，改善營商環(huán)境,。債務置換實現(xiàn)了大部分隱性債務顯性化，地方債務的存在形態(tài)從顯性和隱性并存的“雙軌”管理全部轉向以顯性債務為主,，地方債務管理更加規(guī)范化,、透明化。以利率更低,、周期更長的政府債券置換舉債成本高,、周期短的隱性債務，以時間換空間,，體現(xiàn)了化債的本質(zhì)是化解風險,。據(jù)估算，五年累計可節(jié)約6000億元左右,。債務置換還有利于地方政府更好落實減稅降費,，部分地區(qū)“亂罰款亂收費”等現(xiàn)象將明顯緩解乃至杜絕，有利于改善營商環(huán)境,。

對于城投公司而言,，債務置換有助于其剝離歷史債務包袱，輕裝上陣,，為轉型發(fā)展提供堅實基礎,。通過債務置換，城投公司能夠有序剝離隱性債務,，實現(xiàn)債務責任在政府與平臺之間的明確劃分,，從而降低債務負擔、提升財務穩(wěn)健性,。通過這一舉措,，城投公司能夠將更多精力和資源投入到經(jīng)營性業(yè)務的發(fā)展中，聚焦于提升自身的運營效率和盈利能力,，進而為成功轉型奠定基礎,。

當前防范化解地方債務風險的大背景下，地方政府面臨著諸多難題,。房地產(chǎn)處于調(diào)整轉型期,，房地產(chǎn)相關稅收、土地出讓收入等收入來源受到較大影響，地方財政收支缺口擴大,，地方債務還本付息難度加大,。2024年1-9月，地方一般公共預算收入和政府性基金預算收入同比增速分別僅為0.6%和-22.5%,，均低于年初的預算目標的3.7%和0.1%,；地方兩本預算支出之和的同比增速僅為-1.9%，影響了積極財政作用的發(fā)揮,。同時在化債政策要求下,，地方政府主要精力在于壓降債務規(guī)模，發(fā)展經(jīng)濟的能力和積極性一定程度上受到了影響,。

債務置換是當前地方化解隱性債務風險的重要手段,，但受限于地方債務限額。根據(jù)《預算法》,，地方債務余額不能超過限額,，因此限額與余額的空間決定了還能夠增加地方債務的空間。地方政府債券大規(guī)模置換銀行貸款等隱性債務,，其發(fā)行規(guī)模受限于地方債務限額,，因此要上調(diào)限額，讓地方政府有空間發(fā)行置換債券,。截至2024年10月底,，地方政府債務余額為45.1萬億元，限額為46.8萬億元,，意味著當前債務置換的最大空間僅剩16815億元,。考慮到當年還有686億元的新增地方債券尚未發(fā)行,，實際結存限額僅為16129億元,，因此有必要通過提高債務限額打開債務置換的空間。

長期來看,，要從根本上解決地方債務問題,，需從財政體制、債務預算管理和城投轉型三個維度出發(fā)抑制地方隱性債務的產(chǎn)生,。財政體制方面,，要穩(wěn)定宏觀稅負、厘清政府與市場邊界,、上收中央事權和支出責任、對人口流出的區(qū)縣進行機構合并等,。債務預算制度方面,，加強地方政府債務管理，建立債務與資本預算，建立健全債務風險預警和防控機制,，嚴格控制新增債務規(guī)模,，確保債務規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。加快城投轉型,，推動其向市場化,、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展,，通過引入社會資本,、優(yōu)化公司治理結構、提升運營效率等方式,，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力,，從而降低對地方政府的依賴。