繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,，我國農(nóng)村改革再度迎來重大制度創(chuàng)新。中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》30日 由新華社受權(quán)發(fā)布,。意見指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán),、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),，實行所 有權(quán),、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行,。

專家表示,，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行，可以更大范圍地優(yōu)化配置,，提升土地利用效率,，提升務(wù)農(nóng)勞動力的勞動生產(chǎn)率,。但目前需要加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作，尤其是先要在法律上給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)定性,。

　　突破 承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)將分置并行

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦此前介紹，十一屆三中全會以后,，我國實行農(nóng)戶承包經(jīng)營,，土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了“兩權(quán)分置”。而隨著工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化快速發(fā) 展,，目前大量勞動力離開農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化,，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多,。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,，把農(nóng)民土地承包 經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新,。

韓長賦日前在解讀國務(wù)院發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》時,，再度明確了這項改革的歷史意義。他說,，新時期推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，要增強(qiáng)三 大動力，即深化農(nóng)村改革,、推進(jìn)科技創(chuàng)新,、培育新型主體。而當(dāng)前農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系,，因此要深化以所有權(quán),、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分 置”為重點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革,。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇也認(rèn)為,，“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式,，揭示了我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體 制的深刻內(nèi)涵,，是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新?！敖?jīng)營權(quán)在更大范圍的優(yōu)化配置,，相對集中土地使用，不僅僅使土地利用效率得到提升,，更能明顯提升務(wù)農(nóng)勞 動力的勞動生產(chǎn)率,，從而提高農(nóng)業(yè)效率和競爭力,，既解決了原承包農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問題，又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長動力問題,?！彼硎尽?/p>

張紅宇認(rèn)為,，“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置,，自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶必將大量減少，而以提供商品農(nóng)產(chǎn)品,、實現(xiàn)效益最大化為目標(biāo) 的家庭農(nóng)場,、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”將不斷成長發(fā)育,，隨之將大幅度提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,，這是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系 的基礎(chǔ)和方向。

　　完善 相關(guān)法律修訂工作將提速

完善這種重大理論創(chuàng)新,，意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進(jìn)行,。

意見指出，要扎實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,，確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體,，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系,。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,，完善工商資本租 賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制，確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),。構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系,，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。

“經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)在的法律設(shè)置里,，和承包權(quán)是合一的,。經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)派生出來的，不是一個獨(dú)立的權(quán)利,。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來確定各自的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系,。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英表示,，理清三權(quán)之間的關(guān)系,，是理順法律時要注意的重要問題。

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會副主任委員劉振偉表示,，現(xiàn)在全國人大正在抓緊對《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改,，這次修法主要針對中央對土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善做出的一系列大政方針。

他也認(rèn)為,，“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性,?！霸撊绾谓o土地經(jīng)營權(quán)定性，現(xiàn)在眾說紛紜,，有人認(rèn)為是債權(quán),，有人認(rèn)為是物權(quán)。債權(quán)的理由是土地經(jīng)營權(quán)就是依 據(jù)租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的,，沒有租賃合同,，沒有契約關(guān)系就沒有這個債權(quán)關(guān)系。還有一些權(quán)威專家說根據(jù)承包期限長短來判斷是物權(quán)還是債權(quán),，流轉(zhuǎn)期限短就是 債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限長就是物權(quán),。另外,，國際上現(xiàn)在對債權(quán)物權(quán)化管理也是一個趨勢?！眲⒄駛フf,。

　　展望 將研究經(jīng)營權(quán)抵押承包權(quán)退出辦法

意見還提出，要“積極開展土地承包權(quán)有償退出,、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn)”，還要“研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法”,。

據(jù)了解，上述幾項改革試點(diǎn),，目前已在各地有序展開,。目前全國三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中,，6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土 地,。而自去年8月份國務(wù)院正式啟動農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作以來，目前已經(jīng)有近300個縣級行政區(qū)開展了相關(guān)試點(diǎn),。

專家介紹稱,，開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的主要目的是盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收致富,。今年年初,，中國人民銀行會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā) 《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，在貸款用途,、抵押物認(rèn)定以及風(fēng)險防控方面明確了底線,，例如要求抵押貸款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認(rèn) 可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭議,，且不能超過農(nóng)民承包土地的剩余年限等,。

多位專家稱,，抵押物處置是這項改革成敗的關(guān)鍵，而試點(diǎn)要同時顧及保障農(nóng)民的承包權(quán)和金融機(jī)構(gòu)對抵押物的合法處置權(quán),，就需要各試點(diǎn)地區(qū)在實踐操作中進(jìn)行大量 的創(chuàng)新和探索,。記者了解到，為防范金融風(fēng)險及農(nóng)民失地風(fēng)險,，重慶,、吉林、湖北等多個省市設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險補(bǔ)償基金,，由借款主體,、金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)?政府共同承擔(dān)損失風(fēng)險。

農(nóng)地承包權(quán)的政策制度接下來也面臨重大調(diào)整?，F(xiàn)行土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期,。目前，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法,、新的承包期 限等內(nèi)容提出具體方案,，也已經(jīng)排上政府的工作日程。另外,，針對部分地區(qū)撂荒嚴(yán)重的問題,，土地承包權(quán)的有償退出也零星開始出現(xiàn)了試點(diǎn)。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前在重慶市巴南區(qū)采訪獲悉,，該地區(qū)正在就此進(jìn)行探索，地方政府先確定前期投資業(yè)主,，限定試點(diǎn)區(qū)域,；再征求農(nóng)戶意見，由農(nóng)戶與業(yè)主協(xié)商 達(dá)成退出補(bǔ)償協(xié)議條款,，業(yè)主出資對農(nóng)戶予以補(bǔ)償,，農(nóng)戶將土地權(quán)利退還給集體組織，再由村集體將其流轉(zhuǎn)給業(yè)主,；最后三方簽訂協(xié)議,。據(jù)了解，目前巴南區(qū)已有一 些農(nóng)民自愿退出,，實現(xiàn)直接財產(chǎn)性收入數(shù)百萬元,。